A redução da desigualdade e os projetos em disputa

Leda Maria Paulani*
Apesar de antiga e de poder ser abordada sob diferentes enfoques, a discussão sobre a natureza das políticas sociais, se devem ser universais ou focalizadas, só entra com força na pauta política brasileira após a ascensão de Lula e do Partido dos Trabalhadores ao poder federal em janeiro de 2003. Nos primeiros meses desse ano, os jornais estampavam amiúde a discussão que corria dentro e fora do governo sobre as virtudes das políticas sociais com foco em grupos determinados, em contraposição a políticas de caráter universal. O que estava em jogo era, de um lado, a dimensão que deveriam ter os programas de renda compensatória e, de outro, as reformas que estavam em curso no sistema previdenciário brasileiro, às quais o novo governo pretendia dar continuidade. De lá para cá, muita coisa aconteceu. O focalizado programa Bolsa Família atingiu uma dimensão substantiva, alcançando mais de 11 milhões de domicílios, as universais conquistas da Constituição de 1988 continuaram a maturar, formando um contingente de mais de 34 milhões de beneficiários da Seguridade Social contemplados mensalmente com o recurso básico de um salário mínimo, a economia ensaiou uma recuperação sustentada pela primeira vez em mais de duas décadas, o índice de gini da distribuição de renda, apesar de continuar muito elevado, experimentou uma expressiva queda. Todos esses fatores conjuntamente considerados desenham um cenário no qual a disputa entre esses dois caminhos continua dando o tom.

Recentes declarações do atual presidente do IPEA, Marcelo Neri, não deixam dúvidas a esse respeito: “Dentre todos os vetores para a diminuição da desigualdade, o Bolsa Família é o mais eficaz do ponto de vista fiscal. Se todos os recursos pudessem ser canalizados à mesma taxa para o Bolsa Família, ao invés da previdência, a desigualdade teria caído mais 362,7%” (entrevista à Folha de São Paulo em 25/9/2012). Ao contrapor um tipo de política ao outro, o economista torna explícitas as visões conflagradas que existem sobre o tema; ao manifestar clara preferência por um deles, evidencia que a continuidade das reformas liberalizantes no sistema previdenciário brasileiro não saiu da agenda; ao sustentar essa preferência em simulações estatísticas dá a entender que a questão é de natureza técnica e tecnicamente deve ser resolvida. O objetivo desta nota é resgatar o contexto mais geral no qual este cenário foi sendo construído, visando mostrar que, muito longe de técnica, a questão é essencialmente política, implicando, no limite, em dois diferentes projetos para o país, os quais, todavia, convivem hoje, contraditoriamente, intramuros do próprio governo.

Para quem esperava o desmonte do projeto neoliberal levado à frente pelo governo anterior, um dos elementos mais decepcionantes do período inicial da nova gestão foi sua adesão sem peias ao mesmo receituário de política econômica que dominara os 8 anos anteriores, com a continuidade da política de juros estratosféricos, o caráter ainda mais restritivo da política fiscal, o injustificável aperto de liquidez e, mais à frente, o aproveitamento, sem nenhum constrangimento, do contínuo processo de valorização de nossa moeda, reeditando, na versão PT/Lula, o populismo cambial da primeira gestão de FHC. Essas medidas seriam, por si sós, mais do que suficientes para afirmar que, apesar das esperanças de que um novo projeto pudesse ser posto em marcha com a troca de poder promovida pela eleição, tratava-se ao contrário da continuidade do que já existia. Mas havia ainda muitos outros indícios a confirmar essa percepção, e entramos com isso diretamente no nosso tema.

O primeiro grande projeto do novo governo, que o chefe do executivo fez questão de entregar pessoalmente ao presidente do Congresso Nacional, tinha como conteúdo a extensão aos servidores públicos da reforma previdenciária que FHC tinha conseguido aprovar para os trabalhadores do setor privado e que fora barrada para o primeiro grupo graças à forte resistência levada a efeito justamente pelo Partido dos Trabalhadores, então na oposição. A ferrenha disposição de cortar também dos funcionários do setor público os mesmos direitos que haviam sido cortados dos trabalhadores do setor privado combinava perfeitamente com o caminho escolhido em termos de política econômica, o mesmo podendo ser dito de outras iniciativas que foram tomadas à mesma época, como a mudança na lei de falências, o aumento de benefícios fiscais a investidores financeiros não residentes e a continuidade da abertura financeira da economia, entre outros. Tudo corria no mesmo sentido da afirmação dos preceitos neoliberais e da preparação do país para atuar como potência financeira emergente e plataforma internacional de valorização financeira.

Em paralelo, numa postura que só aparentemente destoava desse conjunto, havia o enorme empenho em expandir os programas sociais focalizados herdados do período FHC, concentrando-os, elevando seus valores e difundindo-os substantivamente. Apesar da aparência, não havia aí nenhuma contradição. Resolver a “questão social” com políticas focalizadas é a resposta mais adequada para, de um lado, fazer o jogo do grande capital e dos grandes rentistas e, de outro, despender um mísero percentual do orçamento público para reduzir a pobreza extrema e, por tabela, a desigualdade.

Quase uma década depois, não só o gini aponta claramente a redução da desigualdade, como se começa a falar de uma “nova classe média”, tendo em vista que cerca de 30 milhões de pessoas teriam migrado das classes D e E para a classe C. Na mídia em geral passa com muita facilidade a ideia de que ambos os fenômenos devem-se à mesma causa, qual seja, a elevação de valores e enorme difusão do programa Bolsa Família (e a fala do presidente do IPEA acima apresentada engrossa esse caldo). Um olhar mais detido nos dados, porém, mostra que essa não é uma explicação plausível. Em primeiro lugar considerando a existência de cerca de 5,5 milhões de domicílios extremamente pobres e de outros 13,7 milhões de domicílios pobres, ou seja, domicílios em que a existência de renda monetária é praticamente nula, o aparecimento de uma renda monetária regular, mesmo que diminuta, acaba fazendo uma enorme diferença, reduzindo-se de fato o contingente dos extremamente pobres (que caem para 3,3 milhões de domicílios) e dos pobres (que caem para 9,3 milhões). Mas, no que tange à redução da desigualdade, o pequeno montante de recursos envolvido nos programas focalizados faz com que essa fonte de renda tenha uma participação muita pequena na renda domiciliar total, de modo que sua participação na redução da desigualdade no período 2001-2011 acaba sendo pouco maior que 10%. Quanto ao surgimento da “nova classe média”, fica difícil acreditar que populações que até há poucos anos estavam em situação de fome tenham saltado agora para a classe C. Outros fatores, portanto, estão atuando com força tanto na redução da desigualdade quanto na criação da “nova classe”.

O primeiro deles é a elevação do valor real do salário mínimo, que passou dos 50% no governo Lula, política que tem continuidade na atual gestão. Levando-se em conta a existência dos mais de 34 milhões de benefícios da Seguridade Social no valor de um salário mínimo, pode-se ter uma boa medida do impacto desse substantivo aumento real. O segundo fator que tem que ver com os referidos resultados é a retomada do crescimento, principalmente a partir de 2006, conjugando-se a uma parcial mudança de rumo na política econômica a partir da segunda gestão do governo Lula. Com isso, não só cresceu o nível de emprego e sua formalização, como a atuação dos sindicatos nas negociações coletivas foi bem sucedida, fazendo crescer o salário médio da economia em mais de 17% em termos reais no período 2003-2010. As alterações no mercado de trabalho são de longe as mais importantes na queda da desigualdade, sendo este fator responsável por quase 60% dessa redução. Portanto, são esses dois fatores em conjunto – aumento real do salário mínimo e retomada do crescimento – os verdadeiros responsáveis pela queda verificada no índice de Gini, cabendo ao Bolsa Família um papel apenas subsidiário. E qual é a natureza desses dois fatores? O mínimo que é preciso admitir é que nem um nem outro têm qualquer parentesco com as políticas sociais focalizadas que tanto combinam com o receituário neoliberal.

O impacto do aumento real do salário mínimo só tem a dimensão que tem em função da existência de princípios constitucionais que obrigam o pagamento de aposentadoria a trabalhadores rurais e outras categorias de trabalhadores mesmo sem contribuição e que obrigam o pagamento pelo Estado do benefício de um salário mínimo tanto aos idosos de baixa renda quanto aos portadores de deficiência na mesma situação (Benefícios de Prestação continuada – BPC). Ora, esses expedientes fazem todo sentido no regime previdenciário de repartição simples, que a Carta de 1988 fortaleceu, o qual baseia-se nos princípios da universalidade e da solidariedade intergeracional e de classes, não estabelece um vínculo férreo entre contribuição e benefício e depende de bons resultados em termos de crescimento, emprego, renda, massa salarial e salário médio real.

As políticas focalizadas, ao contrário, além de não considerarem os benefícios como direitos, tratam a pobreza e a desigualdade como problemas, por assim dizer, acidentais, desvinculados da evolução da sociedade como um todo e que podem ser enfrentados por expedientes tecnicamente bem desenhados, como os programas condicionais de transferência de renda. Assim, a resolução do problema da pobreza e da desigualdade não passa pela discussão dos rumos que deve tomar o país e dos caminhos para seu desenvolvimento. Ao contrário, seu enfrentamento por esses meios “dá liberdade” para a condução de qualquer que seja a política, inclusive aquela que enfraquece os direitos dos cidadãos, desindustrializa o país e reforça sua condição dependente. Por isso pôde o governo que se iniciou em 2003 fortalecer as políticas focalizadas, ao mesmo tempo em que dava continuidade às reformas liberais de FHC para aumentar a participação do regime de capitalização no sistema previdenciário brasileiro, além de comandar uma política econômica extremamente ortodoxa, em tudo afeita aos princípios neoliberais e aos imperativos da riqueza financeira.

É verdade que, conjugada à existência dos referidos princípios constitucionais, houve também a vontade política do governo Lula de elevar de forma firme e continuada o valor real do salário mínimo, sendo esse um dos poucos traços a destoar do perfil neoliberal de sua gestão, em particular no primeiro dos períodos. Mas isso só indica, como adiantamos de início, que existe intramuros do governo (essa situação não mudou com Dilma), numa disputa interna que está longe de ter sido terminada, forças tendentes a defender, apoiar e desenvolver tanto um quanto outro projeto. E isso nos permite considerar agora o segundo dos fatores apontados como responsável pela queda da desigualdade, qual seja, a retomada do crescimento.

É preciso em primeiro lugar considerar que essa retomada se deu inicialmente não graças à política econômica do novo governo, mas a despeito dela, empurrada fundamentalmente pelo excepcional preço atingido pelas commodities exportadas pelo Brasil nos anos imediatamente anteriores ao estouro da crise internacional. É só a partir do segundo mandato de Lula que alguma alteração acontece nessa política, pois os investimentos públicos são retomados. No pós-crise, associa-se a isso o início da queda dos juros, desenhando-se um perfil de política econômica relativamente distinto daquele que vigorara na primeira gestão. Assim, a elevação do nível de emprego e a elevação do salário médio da economia, responsáveis maiores pela queda no nível de desigualdade e pelo surgimento da tão celebrada nova classe, são consequências, em primeiro lugar, do acaso e, em seguida, das decisões políticas de elevar o gasto público e alterar a política monetária.

De qualquer forma, foi por decisões como essas que o governo de Lula e agora o de Dilma começaram a ser chamados de “desenvolvimentistas”. As dificuldades enfrentadas atualmente para fazer a economia deslanchar têm fortalecido o caminho do afrouxamento da política monetária ao mesmo tempo em que se reforçam os investimentos públicos, mas, de outro lado, isso é combinado com medidas de natureza oposta, como as isenções fiscais e as desonerações da folha de pagamentos, as quais estão muito mais próximas de uma concepção do tipo suply side economics, do que de qualquer tipo de desenvolvimentismo e/ou keynesianismo. Dubiedade, portanto, também no modelo econômico atualmente seguido. Mas essa dubiedade não está dissociada da disputa em relação às duas concepções de política social que são o tema destas linhas. Ao contrário, as desonerações da folha, por exemplo, retiram renda do governo que comprometem suas possibilidades de aprimorar as políticas universais que são o norte do sistema de seguridade social. Nesse contexto, torna-se perfeitamente explicável a celebração “técnica” das políticas focalizadas. Afinal, a julgar por seus defensores, a solução da pobreza e da desigualdade independem do enfrentamento de questões mais complexas como o modelo de desenvolvimento a ser abraçado e/ou a posição que se deseja para o país na divisão internacional do trabalho. “Cuidar dos pobres é fácil e barato,” como repetiu algumas vezes o presidente Lula. Construir uma verdadeira Nação, em que a fratura social deixe de existir, é mesmo muito mais complicado.

* Leda Maria Paulani é Professora titular do departamento de economia da FEA-USP e da pós-graduação em economia do IPE-USP

Notas

1. A definição de “extremamente pobre” baseia-se na estimativa do valor de uma cesta de alimentos com o mínimo de calorias necessárias para suprir adequadamente uma pessoa, considerando-se as recomendações da FAO e da OMS. A definição de “pobre” baseia-se num valor que é o dobro do valor encontrado para a definição de “extremamente pobre”. Os números são do IBGE.

2. As informações constam de estudo do próprio IPEA que Marcelo Neri também toma como base para suas afirmações. A Década Inclusiva (2001-2011): Desigualdade, Pobreza e Políticas de Renda. Comunicados do IPEA, nº 155, setembro de 2012, p.28.

3. O trabalho do IPEA citado na nota 2 traz o peso da previdência como um todo na redução da desigualdade no período 2001-2011, não discriminando os benefícios no valor de um salário mínimo dos demais tipos de benefícios. De qualquer forma, o estudo mostra que, juntos, previdência mais os Benefícios de Prestação Continuada (BPC) foram responsáveis por 23% da queda na desigualdade.

4. A fonte da informação é o mesmo estudo do IPEA citado na nota nº2.

5. Para que não nos entendam mal, como se fôssemos contrários, sem qualquer qualificação, à distribuição de renda monetária por parte do governo, diríamos que um bom começo para a difícil tarefa de construir a Nação seria a transformação do Bolsa Família num direito universal, tornando-o um programa de renda básica de cidadania.

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