Saúde Suplementar: regulação ou autorregulação?

Carlos Octávio Ocké-Reis* e Pedro Paulo de Salles Dias Filho**

 

Com o aparente estrangulamento da oferta de leitos na saúde suplementar, a ANS tem demonstrado, à primeira vista, rigor com o mercado no que se refere às negativas de cobertura e ao tempo de espera da atenção médico-hospitalar.

Afinal, esse quadro afeta o bem-estar dos consumidores e merece atenção do órgão regulador.

Ocorre que a regulação possui, igualmente, outro objetivo: garantir a sustentabilidade econômica das operadoras de planos e seguros de saúde.

Na linguagem do mundo dos negócios, essas empresas comercializam produtos de risco, uma vez que os eventos associados à assistência à saúde, no que se refere aos custos, carregam consigo alto grau de incerteza. Desse modo, para contornar tais riscos, as operadoras, de forma compulsória, devem acumular recursos financeiros, contabilizados sob a forma de provisões técnicas. Em contrapartida, esses recursos devem ser aplicados, constituindo-se os ativos garantidores.

No sistema financeiro nacional, a autoridade monetária retém recursos, compulsoriamente, enquanto instrumento de política monetária. Em sua quase totalidade, tais recursos são alocados em títulos públicos federais, que possuem elevada liquidez e baixo risco de crédito, e seu gravame é feito pelo Sistema Especial de Liquidação e Custódia (Selic), gerido pelo Banco Central.

Contudo, o rigor esperado das autoridades de saúde tem se consubstanciado também nesse tocante, isto é, no viés econômico-financeiro do mercado de saúde suplementar?

Desde a criação da ANS, em 2000, aprovisionamentos são também obrigatórios, todavia os ativos garantidores passaram a ser submetidos a gravame apenas a partir de 2007 (gravame: imposto pesado; encargo que recai sobre um bem, segundo Houaiss). A totalidade exigida estará satisfeita apenas em 2014. O prudente e característico gravame desses recursos indica que os valores necessitam estar imobilizados em uma central de custódia, em segurança.

Nesse particular, a regulação dos planos de saúde permite que os ativos garantidores sejam alocados em fundos de investimentos, dentre eles, os fundos dedicados à saúde suplementar. Essa modalidade de aplicação, que dispensa as operadoras de gravar recursos por intermédio de uma central de custódia reconhecida (Selic, Cetip, ou CBLC), sequer é garantida pelo Fundo Garantidor de Créditos – FGC.

A regulação setorial admite também a possibilidade de lastrear as provisões em títulos privados, tais como CDBs, recebíveis imobiliários, quotas de fundos de investimento financeiros, debêntures, títulos públicos municipais e estaduais, que devem ser custodiados na Cetip, reconhecida central de custódia privada – além de imóveis até o limite de 20%.

A distribuição desses valores é mostrada a seguir no Quadro 1. A parcela alocada em títulos federais, aquela capaz de conferir adequada segurança e liquidez a esses ativos, corresponde a apenas 13% do exigido pela regulação setorial.

Esse laissez-faire é potencializado com a introdução de normas de funcionamento que não se compatibilizam com a desejável regulação prudencial na legislação específica da saúde suplementar. Como no caso de duas Instruções Normativas (IN) destacadas a seguir, modalidades de norma de alçada do diretor da respectiva área, e não do representante máximo do órgão:

(i) IN nº 20/2008 Diope: permitiu o reconhecimento, nos exercícios de 2008 e 2009, em segmento específico da saúde suplementar, de obrigações legais e tributárias vencidas em anos anteriores como créditos a receber no realizável de longo prazo, ao invés de serem, corretamente, reconhecidas a débito da conta de lucros e prejuízos acumulados. O resultado desse expediente é realçado pela sua própria edição, que carrega consigo notável caráter de resgate;

(ii) O reconhecimento, nas operadoras, de passivo tributário elevado, pode resultar em patrimônios líquidos negativos, o que pode levar uma operadora a sofrer intervenção do regulador. Entretanto, a IN Diope nº 38/2009, atual IN 50/2013, permitiu o expurgo de dívidas tributárias para o cálculo do Patrimônio Mínimo Ajustado, com potencial de “desvirar o PL”, segundo o jargão contábil, de muitas empresas em todos os segmentos do setor, inviabilizando o alcance de medidas prudenciais adequadas. Para informações complementares recorrer ao plano de contas, RN ANS 290/12.

Em ambas as situações, fica facultado a operadoras que não observaram conduta fiscal prudente, ou que reconheceram tardiamente o passivo tributário em seus balanços, passem a contar com mecanismos de ajuste não recomendados pelas boas práticas contábeis, dado o seu caráter artificial, superando-se o uso de medidas saneadoras. Equiparam-se, assim, agentes econômicos de solvência duvidosa com operadores eficientes.
Outra questão relevante, relacionada ainda às provisões técnicas, não menos ilustrativa do recrudescimento da autorregulação no setor, é que embora a ANS defina parâmetros e critérios mínimos para os aprovisionamentos, o artigo 10 da Resolução 209 permite às operadoras apresentarem cálculos próprios, sujeitos à aprovação do regulador.

Caindo esse véu, a autorregulação deve ser superada pelas autoridades da saúde, sob pena de macular os critérios prudenciais que em tese atestariam a sustentabilidade econômica das operadoras.

Afinal, é sabido que a crise econômica internacional de 2008 foi causada em boa parte pela absoluta falta de regulação pública dos mercados. Nessa linha, evitar que a regulação econômica da saúde privada caminhe para padrões verdadeiramente prudenciais poderá causar sérios prejuízos aos consumidores, com potencial pressão sobre o orçamento público, num quadro crônico de subfinanciamento do Sistema Único de Saúde (SUS).

* IPEA.
** Mestre em Saúde Coletiva pelo IMS-Uerj.

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