Salário mínimo e desenvolvimento social

José Celso Cardoso Jr.*

Na literatura econômica sobre o assunto, não existe consenso teórico nem evidência empírica definitiva sobre esta complexa relação que em cada sociedade se estabelece entre salário mínimo e mercado de trabalho. Não obstante, desde que o país reconquistou certa estabilidade monetária em 1994, o debate sobre o papel do salário mínimo na sociedade brasileira – em suas várias dimensões – recrudesceu. Mas ainda paira no ar certa frustração de expectativas porque, com a mesma rapidez com que os debates em torno desta questão são anualmente retomados, eles também se dissipam velozmente depois que se efetiva o respectivo reajuste anual, sem que nenhuma resolução política mais duradoura tenha sido tomada, além é claro daquela pertinente à definição de um novo valor de referência nacional.
De todo modo, a chegada do Partido dos Trabalhadores à Presidência da República em 2003 trouxe para dentro do governo (notadamente para o Ministério do Trabalho e Emprego) parte dos segmentos sociais que sempre defenderam a posição de que o salário mínimo deveria ser objeto explícito e ativo de política pública, indo, portanto, na contramão de uma longa ausência de preocupação governamental neste campo. Isso se manifesta na trajetória de queda sistemática do seu poder aquisitivo real, desde pelo menos o início dos governos militares, queda esta somente estancada (mas não totalmente recuperada) a partir de 1995. Este fator deve ter contribuído, na primeira década dos anos 2000, não só para o acirramento do debate público sobre o tema, mas também pela instituição – via Decreto Presidencial de 20 de abril de 2005 – de uma Comissão Quadripartite, de caráter consultivo, atuante no âmbito do MTE, composta por representantes do governo, dos empresários, dos trabalhadores e dos aposentados e pensionistas, para propor um Programa Nacional de Fortalecimento do Salário Mínimo.
No entanto, a despeito do intenso debate teórico e político que foi travado no interior desta Comissão (fato em si mesmo benéfico para elevar a qualidade das discussões públicas), a única resolução prática tomada a respeito do salário mínimo – até aquele momento – havia sido a fixação de novos valores de referência nacional que incorporavam ganhos reais de algo como 7,9% em 2005 e 13% em 2006, fazendo os valores nominais saltarem, respectivamente, para R$ 300,00 e depois para R$ 350,00.
Não obstante as dificuldades políticas para se consolidar um programa minimamente consensual de fortalecimento do salário mínimo, tal qual previa a referida Comissão, havia na ocasião – e continuam válidos ainda hoje – elementos teóricos e empíricos suficientes para sustentar as posições daqueles atores sociais que defendiam a criação de uma Política Nacional de Valorização do Salário Mínimo, superando os limites da visão fiscalista até então dominante tanto no debate intragovernamental como naquele conduzido pela mídia.
Desde a perspectiva analítica aqui pleiteada, a questão do salário mínimo numa sociedade como a brasileira, marcada por grandes desigualdades sociais, regionais e salariais, adquire caráter vital que ultrapassa a mera questão orçamentária em pauta.  No fundo, trata-se de saber se se justifica, no âmbito governamental, a instauração de políticas ativas para regular não só as condições de utilização e proteção social da força de trabalho, mas também as condições de remuneração de parte expressiva da população ocupada, bem como de parte ponderável da população inativa detentora de direitos constitucionais de natureza previdenciária e assistencial.
Em outras palavras, a construção de uma Política de Valorização do Salário Mínimo é meritória, no contexto brasileiro, porque envolve ao menos cinco dimensões diretamente atreladas ao padrão de desenvolvimento nacional, o que lhe confere caráter estruturante no rol das políticas públicas de corte federal. Apesar de complexa, e considerando ainda o espaço limitado que esta nota possui para tratar do tema, é discussão por demais importante – na conjuntura atual – para não ser aqui um pouco mais explorada.
1.Salário mínimo, nível de ocupação e distribuição dos rendimentos.
A primeira e mais clara dimensão de análise é aquela que procura relacionar os impactos que possíveis aumentos reais do salário mínimo teriam sobre o mercado de trabalho, tanto no que diz respeito ao nível de emprego agregado como sobre a determinação do nível e distribuição dos salários. De antemão, cabe a advertência de que qualquer efeito de aumentos reais do salário mínimo (e outros salários) sobre qualquer variável econômica do sistema não pode jamais ser desvinculada do ambiente geral no qual ocorrem, particularmente, dentro do contexto macroeconômico que no fundo é quem vai sancionar ou não os movimentos deflagrados por determinado aumento real do salário mínimo.  Exemplificando: é de se esperar que num contexto de crescimento do produto agregado, ou melhor ainda, de expectativa de crescimento futuro do nível de renda, aumentos reais de salários sejam mais facilmente incorporáveis nas estruturas de custos das empresas e famílias, do que em contextos de retração das atividades econômicas.
Assim sendo, aumentos reais de salário mínimo poderão ter impacto positivo sobre o mercado de trabalho, tanto no que diz respeito ao nível de emprego como ao nível dos salários, sempre que a trajetória esperada de comportamento de variáveis-chaves da economia – como investimento, produto, renda e lucro – forem ascendentes. Em tais condições, não só o nível geral de emprego não deve se reduzir, como há indicações de que o aumento real do salário mínimo não informalize as relações de trabalho. Ademais, no que se refere ao nível salarial e sua distribuição, é de se esperar que ele afete tanto as remunerações de base do mercado de trabalho formalizado, como também as remunerações de base do mercado informal. Em ambos os casos, ainda que a influência não seja direta e imediata (repasses automáticos), ela funcionará indireta e diferidamente no tempo como uma espécie de farol ou guia de referência para futuras negociações. Evidente que o poder de barganha sindical em cada categoria profissional definirá as possibilidades de sucesso da empreitada. Mas independente disto, também em ambos os casos, é provável que, subindo o nível salarial da base da pirâmide distributiva, ocorra alguma redução na enorme heterogeneidade do leque de remunerações.
No contexto brasileiro dos últimos anos (notadamente entre 2004 e 2012), esta conjunção favorável de fatores parece ter ocorrido. Apesar do comportamento oscilante do PIB e das inúmeras especificidades setoriais, as expectativas empresariais eram majoritariamente positivas com relação às perspectivas de crescimento econômico e sua sustentação no futuro imediato. Isto parece ter sido verdade particularmente para os setores econômicos vinculados às exportações e àqueles sensíveis à expansão do crédito pessoal verificada no período (setores produtores de bens de consumo duráveis, como automotivo, eletroeletrônico e moveleiro; e setores produtores de bens de consumo não-durável, como têxtil, calçados, bebidas e alimentos). Com isso, os aumentos reais de salário mínimo puderam ser absorvidos pelo sistema econômico em simultâneo a aumentos do nível geral de ocupações, da formalização dos contratos de trabalho e da redução da desigualdade de rendimentos, evidenciando a não-inexorabilidade das teorias que advogam em favor de um trade-off inevitável entre aumentos reais de salários e queda do nível de emprego ou informalização dos contratos.
2.Salário mínimo e nível geral de preços.
Uma segunda dimensão importante de análise se refere aos impactos decorrentes de aumentos reais do salário mínimo sobre o nível geral de preços da economia. Também neste caso, vale a advertência metodológica feita acima: qualquer impacto que se venha a obter é contexto-dependente. Em outras palavras, um aumento real de salário mínimo apenas se converterá em inflação se os setores econômicos afetados pelo reajuste estiverem operando com capacidade instalada plena ou quase-plena. Em caso contrário, premidos pela concorrência, tanto os mercados competitivos (flex price) como os mercados oligopolizados (fix price, mas contestáveis num ambiente de abertura comercial externa e dólar desvalorizado), devem ter alguma dificuldade em repassar, imediata e automaticamente, seus aumentos de custos aos preços finais. Além disso, como dito acima, se as expectativas destes setores econômicos forem otimistas quanto à evolução futura de variáveis como investimento, produto, renda e lucros, aumentos de custos podem ser absorvidos, até certo ponto, sem que as margens esperadas de rentabilidade precisem ser sacrificadas.
Esta combinação de fenômenos virtuosos também parece ter ocorrido na experiência brasileira recente (2004 a 2012), pois aumentos reais do salário mínimo se deram em simultâneo à queda da inflação esperada e ao aumento da lucratividade geral da economia, ainda que para ambos os eventos tenha contribuído a política de juros altos da maior parte do período.
3.Salário mínimo, combate à pobreza e bem-estar social.
A terceira dimensão relevante de análise se reporta aos impactos propriamente sociais decorrentes de aumentos reais do salário mínimo. Como dito acima, se o contexto macroeconômico for promissor, aumentos reais do salário mínimo não devem comprometer nem o nível geral de emprego, nem o nível de formalização do trabalho, nem tampouco o piso e o poder aquisitivo real das remunerações do mercado. Evidente que nesta hipótese otimista, aumentos reais de salário mínimo converter-se-iam em aumento de bem-estar social para trabalhadores ocupados (estatutários, com carteira, sem carteira, autônomos e domésticas) afetados por esta política de valorização. Além destes, ganhos de bem-estar também seriam visíveis para aposentados, pensionistas, desempregados sob o amparo do seguro-desemprego e pessoas extremamente pobres sob a guarida da assistência social (BPC/LOAS), já que para todas estas categorias vale o preceito constitucional que estabelece o salário mínimo como piso vinculado (e nacionalmente uniforme) dos benefícios da seguridade social.
Na literatura nacional sobre o assunto, é dominante a bibliografia que comprova estatisticamente a correlação positiva entre aumentos reais do salário mínimo e redução dos níveis absoluto e relativo da pobreza, não só entre os ocupados no mercado de trabalho, mas principalmente em domicílios nos quais há pelo menos um membro recebendo benefícios da seguridade social vinculados ao salário mínimo.
4.Salário mínimo e desenvolvimento territorial.
Associado aos impactos sociais apontados acima, haveria uma quarta dimensão necessária de análise, ligada aos impactos de ordem propriamente regionais (estaduais e municipais), provenientes de aumentos reais do salário mínimo. Esta é uma dimensão particularmente importante no caso brasileiro, pois o salário mínimo constitucionalmente vinculado ao piso dos benefícios sociais da previdência, assistência e seguro-desemprego, representa parte importante de uma estratégia eficaz de combate às desigualdades territoriais de renda. Evidente que a isto deveriam acoplar-se outras políticas de desenvolvimento local, inclusive para garantir que impactos territoriais decorrentes de aumentos reais de salário mínimo possam também ser absorvidos pelos mercados de trabalho locais.
Mas na ausência de políticas explícitas de desenvolvimento territorial-local, os benefícios da seguridade social transferidos diretamente a indivíduos residentes em regiões de renda per capta inferior à média nacional, têm cumprido papel extremamente relevante na sustentação dos níveis de renda e de consumo locais. Em muitos casos, mais precisamente em 3.773 municípios, de 5.561 existentes no Brasil em 2003 (68% do total),  o montante transferido monetariamente em nome da seguridade social (aposentadorias, pensões, benefícios assistenciais e seguro-desemprego) foi maior que o montante transferido em nome do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), demonstrando o poder da seguridade social (e do preceito constitucional que vincula seus benefícios ao salário mínimo) em transferir renda para regiões mais pobres, estimulando o desenvolvimento local.
5.Salário mínimo e finanças públicas.
Por fim, uma quinta dimensão inescapável de análise deve levar em conta um duplo efeito de aumentos reais do salário mínimo sobre as finanças públicas. De um lado, o impacto fiscal decorrente do aumento dos gastos públicos; de outro, o impacto tributário decorrente do aumento da arrecadação de impostos e contribuições sociais. Estas duas dimensões do problema caminham juntas e precisam ser tratadas simultaneamente para fins de análises mais isentas e precisas do assunto.
Do lado dos impactos fiscais (praticamente o único que é considerado em grande parte das análises correntes), haveria que se analisar não só o peso de aumentos reais do salário mínimo nas contas propriamente sociais (previdência, assistência e seguro-desemprego), mas também o peso destes aumentos no orçamento público como um todo, a fim de se ponderar corretamente as prioridades de gasto em curso na economia (gastos sociais, dívida pública, juros, investimentos, gastos com pessoal, etc.) e os respectivos deslocamentos que continuamente estão se processando no interior do orçamento público. Além disso, seria preciso investigar os efeitos redistributivos destes gastos associados a aumentos reais do salário mínimo, confrontando-os com os objetivos sociais do governo e da sociedade.
Do lado dos impactos tributários (aspecto praticamente ignorado no debate corrente), haveria que analisar efeitos potencialmente virtuosos sobre a economia e sobre a arrecadação de impostos e contribuições sociais, provenientes de aumentos reais do salário mínimo que, incorporados às estruturas de custos das empresas, convertem-se paulatinamente em aumento da massa salarial tributável e em expansão do consumo corrente também tributável. Em ambos os casos, a despeito da regressividade dominante na estrutura de arrecadação ainda vigente no país, trata-se, em grande medida, de fontes de financiamento constitucionalmente criadas e vinculadas aos gastos sociais impactados por aumentos reais do salário mínimo, quais sejam, benefícios mínimos da previdência, assistência e seguro-desemprego.
Em suma, das observações relativas a esta última (mas não menos importante) dimensão de análise, cabe ressaltar dois aspectos cruciais. Primeiro, que tais observações relativizam a visão acerca do suposto “déficit explosivo da previdência”, já que, constitucionalmente, os gastos previdenciários, assistenciais e do seguro-desemprego possuem fontes explícitas de financiamento e, de fato, estão sendo cobertos pelo conjunto de recursos a eles destinados, com destaque para a Contribuição de Empregadores e Trabalhadores para o INSS, o PIS/PASEP (FAT), a COFINS, a CSLL e a CPMF.  Segundo que, olhando com atenção os dados relativos ao desempenho corrente das finanças sociais federais, fica claro que o movimento de disputa distributiva no interior do orçamento público federal se dá – corriqueiramente – a favor dos encargos da dívida pública, em detrimento de todas as demais categorias de gasto, sobretudo os investimentos (comprometendo produto, renda e emprego) e os de natureza social, pois o Orçamento da Seguridade Social vem crescendo sistematicamente à frente dos Gastos Sociais Federais atrelados a aumentos do salário mínimo.
6.Conclusão Geral.
Nesta nota, a partir do debate sobre salário mínimo e mercado de trabalho, fez-se discussão acerca de possíveis efeitos benéficos que uma política de valorização real e de fortalecimento institucional do salário mínimo poderia ter sobre a sociedade brasileira. Em síntese, o conjunto de argumentos acima levantados encontrou respaldo na experiência brasileira dos últimos anos (mormente entre 2004 e 2012), prevendo-se para os próximos anos uma repetição das mesmas condições.
É claro que uma política desta natureza deve buscar, em primeiro lugar, o fim dos reajustes anuais erráticos, pois estes tanto aumentam a incerteza do ambiente econômico como podem comprometer a sustentabilidade fiscal de outras políticas.  Em segundo lugar, conferindo ao sistema econômico dose maior de previsibilidade e de sustentabilidade ao longo do tempo, é louvável que a atual política nacional de recuperação real do salário mínimo esteja de alguma maneira atrelada à evolução do PIB real, segundo a sistemática que lhe foi atribuída desde 2007.
De qualquer modo, o fato relevante é que, tendo estado o ambiente macroeconômico relativamente estabilizado e, na visão dos empresários, com perspectivas de crescimento sustentado para o futuro imediato, os aumentos reais do salário mínimo observados no período 2004/2012 puderam ser absorvidos pelo sistema econômico em simultâneo ao aumento da ocupação e da formalização dos contratos, da recuperação real dos rendimentos do trabalho, do aumento da massa salarial total, com alguma redução das desigualdades de renda (proveniente, desde 2005, de aumentos mais que proporcionais dos rendimentos dos decis inferiores da distribuição), da queda da pobreza absoluta e relativa e – detalhe crucial – com a carga tributária de vinculação social crescendo acima dos gastos sociais federais. Portanto, conjunção de fatores acontecendo de modo pró-cíclico ao comportamento econômico mais geral, e não em contradição com ele, como infelizmente continuam a supor algumas análises mais conservadoras ou ideologicamente orientadas.
* Técnico de planejamento e pesquisa do IPEA
Notas:
1. Cabe lembrar que entre 1997 e 2007 o reajuste anual do salário mínimo foi atribuição exclusiva do Poder Executivo, não havendo regra explícita nem índice de preços pré-definido de indexação.
2. Estimativas feitas por Montagner (2005) com base em informações da PNAD/2003 davam conta de que algo como 30% da população brasileira fosse de alguma forma afetada pelas decisões que circundam o salário mínimo, já que também as famílias das pessoas ocupadas (com carteira, sem carteira, autônomos e domésticas), aposentadas, pensionistas, desempregadas sob abrigo do seguro-desemprego e pessoas extremamente pobres sob o abrigo do BPC/LOAS, estariam sendo afetadas pelas resoluções em torno do salário mínimo oficial. A respeito, ver Montagner, 2005.
3. Esta advertência de cunho metodológico é pertinente porque muitos estudos empíricos em torno desta questão simplesmente esquecem este detalhe, extraindo conclusões gerais de contextos bastante particulares.
4. A menção também às famílias é importante porque grande parte das trabalhadoras que recebem em torno do salário mínimo são domésticas em residências particulares.
5. De fato, em uma ampla compilação de estudos sobre o assunto, Corseuil & Servo (2001) contabilizaram muitas evidências de determinação positiva entre salário mínimo e demais salários da economia, como também entre salário mínimo e melhoria da distribuição de renda.
6. Com respeito à relação entre salário mínimo e inflação, note-se que a média dos índices de preços INPC, IGP-DI, IGP-M e INPC-Fipe reduziu-se ao longo do período sob vigência de aumentos reais do salário mínimo, segundo cruzamento de informações do Bacen (para inflação) e do MTE (para o salário mínimo). Acerca da relação entre salário mínimo e desempenho empresarial, veja-se que os aumentos reais para o salário mínimo, ocorreram em ambiente macroeconômico no qual “salvo em alguns segmentos, houve melhora de certa forma generalizada na condição financeira das grandes empresas industriais” (Jacob & Almeida, 2005). Com base neste mesmo trabalho citado, “observa-se que considerando cinco instituições financeiras (Banco do Brasil, Bradesco, Itaú, Unibanco e Banespa) classificadas entre as dez maiores no ranking do Banco Central, a taxa de retorno anualizada sobre o Patrimônio Líquido no terceiro trimestre de 2005 foi de 31,4%, registrando um forte aumento em relação ao mesmo período de 2004 (23,1%).” (Jacob & Almeida, 2005).
7. Em trabalho de relatoria realizado na Câmara dos Deputados no início de 2000, o deputado federal Eduardo Paes produziu uma grande compilação de trabalhos técnicos sobre os impactos sociais de aumentos reais do salário mínimo. Ancorado nestes estudos, concluiu que: “O atual sistema previdenciário brasileiro, baseado em regime de repartição simples, possibilita sua utilização pelo Estado como a mais importante instância de distribuição de rendas e combate à pobreza. (…) Nesse sentido, pode-se afirmar que a Previdência Social representa hoje, em pleno limiar do século XXI, um verdadeiro fundo de combate à pobreza para quase 65% dos seus beneficiários e familiares.” (pg. 105). Para maiores detalhes, ver Paes (2002). Estes mesmos resultados foram posteriormente comprovados em outros estudos, dos quais vale mencionar, dentre tantos, apenas três: Camarano (2004); Dain & Lavinas (2005) e Delgado & Theodoro (2005).
8. Ver Montagner, P. (op. cit., pg. 53).
9. Alguns trabalhos recentes produzidos no Ipea buscam dar respostas para ambas as questões. Em particular, ver: IPEA (2010) e Campos (2011).
10.Tais fontes compõem o negligenciado Orçamento da Seguridade Social, que entre outros tributos, recolhe exclusivamente para si a Contribuição de Empregadores e Trabalhadores para o INSS, o PIS/PASEP (FAT), a COFINS, a CSLL e a CPMF. Com exceção da primeira, todas as demais contribuições sociais têm perdido algo como 20% de seus totais, transferidos ao Tesouro Nacional por meio da DRU (Desvinculação de Recursos da União), com vistas ao cumprimento das metas anuais de superávits fiscais.
11.Para um acompanhamento sistemático acerca destas questões, ver IPEA – Boletim de Políticas Sociais: Acompanhamento e Análise, vários números, especialmente os capítulos referentes à Seguridade Social e à Previdência Social.
12.A comprovação empírica deste argumento pode ser vista em pelo menos dois trabalhos: Araújo (2005) e Cardoso Jr. & Castro (2006).
13.Especialmente as políticas sociais de corte federal que usam o salário mínimo como piso e/ou indexador de seus benefícios (previdência social, assistência social e seguro-desemprego),

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