Clemente Ganz Lúcio*

A Constituição de 1988 ampliou o sistema de promoção e proteção social, estruturado ao longo do processo de industrialização e urbanização que ocorre desde os anos 1930. O atual sistema de promoção e proteção social, de alta complexidade e cobertura, é composto por:

• Seguridade e Proteção Social: Previdência Social, Saúde, Assistência Social (Bolsa Família, Benefício de Prestação
Continuada/Lei Orgânica da Assistência Social – BPC/LOAS);
• Promoção Social: Educação (educação básica, formação profissional, educação técnica, ensino superior); Trabalho (geração de emprego, crédito, salário mínimo, economia solidária, seguro-desemprego, intermediação de mão de obra);
• Desenvolvimento agrário e agricultura familiar;Infraestrutura social: habitação, saneamento básico e mobilidade urbana.
Um complexo sistema de financiamento foi sustentado a partir das fontes constitucionais definidas em 1988, além de terem sido criados mecanismos de gestão, com participação e controle social.

No campo do trabalho, há, atualmente, o Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda. Este Sistema procurou responder, a sua maneira e com limites, às diretrizes definidas pela Organização Internacional do Trabalho (OIT), que, desde 1919, estabeleceu, nas Convenções 2 e 88, a proteção ao emprego e o combate ao desemprego como um dos grandes desafios das nações. No Brasil, houve avanço com a criação, em 1975, do Sistema Nacional de Emprego (Sine), estruturado em unidades (agências) distribuídas no território nacional, com os objetivos de (a) promover a intermediação de mão de obra; (b) informar e orientar o trabalhador na escolha do emprego; (c) auxiliar a emissão da Carteira de Trabalho e Previdência Social; (d) organizar sistema de pesquisa e informação sobre mercado de trabalho.

O seguro-desemprego, por sua vez, surgiu uma década depois, em 1986, e foi efetivamente consolidado em 1990, com a criação do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), órgão tripartite (governo, empresários e trabalhadores) e deliberativo que gerencia o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), principal instrumento de sustentação financeira e apoio gerencial/operacional à estruturação de um Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda no Brasil.

A história da estruturação deste Sistema ocorre em um mercado de trabalho caracterizado pela heterogeneidade nas formas de ocupação e de contratação. A força de trabalho se mobiliza a partir das oportunidades geradas nos diversos espaços de produção, ou devido a diversidade social e -a desigualdade econômica em cada contexto concreto, característica do imenso território nacional e da amplitude das atividades produtivas dos diversos setores. Há, nesta economia e nesta sociedade, entre os extremos da riqueza e da pobreza, um extenso leque de situações que se expressam no mundo do trabalho: de um lado, em ocupações altamente qualificadas, com altos salários e complexos sistemas de proteção laboral e, de outro, um enorme contingente de trabalhadores com baixíssima qualificação, que produzem sob forte pressão da insegurança no trabalho, sem proteção, com baixos salários e altos índices de precarização. Entre esses extremos, há várias combinações de possibilidades, que têm como característica fundamental a associação ao pertencimento/inclusão (ou não) ao sistema de proteção laboral definido pelo contrato de trabalho regido pelas regras da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). A formalização verifica-se pelo registro na Carteira Profissional e na Previdência Social.

De muitas maneiras, o Sistema procurou incorporar o conceito amplo de força e mercado de trabalho, criando políticas e programas voltados para os trabalhadores assalariados formais (assalariados com carteira) e informais (assalariados sem carteira), trabalhadores autônomos e por conta-própria, empregados domésticos, e também favorecendo a viabilização dos empreendimentos e atuando para a legalização dos empreendimentos e empresas. Há, em debate, o sentido e a capacidade de incentivar, apoiar e promover a inclusão de todos para participarem desse sistema, seja com a contribuição do empregador ou do trabalhador, seja com o acesso aos instrumentos e institutos de promoção e proteção.

O Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda reúne atualmente as políticas, programas e serviços de (a) intermediação da mão de obra; (b) qualificação profissional; (c) seguro-desemprego; (d) apoio ao empreendedorismo e economia solidária (e) microcrédito. Os recortes de gênero, raça, juventude, entre outros, fazem parte de cada uma das dimensões do sistema e, em algumas unidades, já integram os Programas de Transferência de Renda.

A concepção de Sistema integrou – na verdade, procura integrar – o Programa de Seguro-Desemprego às políticas de reinserção no mercado de trabalho, à intermediação de mão de obra, ao investimento em qualificação profissional, ao estímulo à formação de cooperativas, apoio à economia solidária e de microempreendedorismo.

O atual sistema público de trabalho não é institucionalmente orientado para a proteção do emprego. Se, por um lado, a geração de emprego e renda faz parte do objetivo central do desenvolvimento e da política econômica e é, fundamentalmente, fruto de um tipo de crescimento econômico, há, por outro lado, políticas que podem auxiliar ou incentivar a geração de emprego (crédito, empreendedorismo, assistência técnica, entre outros), favorecer a inserção ocupacional (formação e intermediação), proteger diante do infortúnio do desemprego (seguro-desemprego) ou proteger o emprego diante de situações adversas externas às empresas e que têm impacto sobre o nível de atividade econômica. Por isso, advogamos que há que se desenvolver, de maneira complementar, outros programas de proteção ao emprego para os momentos de crise, evitando-se que, diante de crises externas à empresa ou de processos de inovação tecnológica, o desemprego ocorra.

1. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE UM SISTEMA DE PROTEÇÃO E PROMOÇÃO DO EMPREGO

O desenvolvimento do país deve gerar empregos e ocupações de qualidade, entendidos como “valores e bens públicos de interesse geral”. Mas, a ação do Estado também precisa promover, viabilizar e preservar os postos de trabalho, além de criar e sustentar programas e políticas que protejam o trabalhador e a renda e alavancar ações para a reinserção ocupacional.

As alterações no tipo de crescimento do país, a fim de gerar emprego formal com aumento da renda e redução do desemprego, deve – e o enunciado é normativo e estratégico – criar condições que:

• Mudem as dinâmicas econômicas e sociais perversas que caracterizam a informalidade, a insegurança e a precariedade no mercado;
• Fortaleçam as negociações coletivas como meio de estruturar novos padrões de relações de trabalho;
• Fortaleçam o financiamento das políticas públicas;
• Criem capacidade institucional para o sistema público de trabalho cumprir suas finalidades no momento de crise (desemprego, inatividade por doença e perda da renda);
• Protejam os empregos diante de situações de adversidade externa que atinjam o nível de atividade das empresas;
• Criem mecanismos de proteção para as ocupações não assalariadas.

Nesse sentido, a presente conjuntura requer mobilizar e reunir os atores sociais para, no espaço do diálogo social e da complexidade das negociações, pactuar novos níveis de formulação de política pública de emprego e trabalho, no qual o enfoque da proteção ao emprego ganhe relevância, o apoio à promoção de emprego decente seja finalidade permanente – emprego formal e trabalho de qualidade – e a capacidade, robustez e institucionalidade para a proteção sejam permanentemente preservadas e fortalecidas.
As diretrizes da 1a Conferência Nacional de Promoção do Emprego e Trabalho Decente e da 2a Conferência Nacional de Emprego, Trabalho e Renda, ambas promovidas no âmbito do Ministério do Trabalho e Emprego, são as bases para a construção desse espaço de elaboração e implantação de políticas públicas coetâneas com os desafios e as diretrizes prospectivas de desenvolvimento.

Indicaremos a seguir diretrizes para o desenvolvimento articulado de políticas públicas de trabalho por meio do Sistema Público de Emprego Trabalho e Renda (SPETR). Essas diretrizes foram reunidas a partir dos documentos do II Congresso Nacional do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda (MTE, 2005), da “Avaliação Externa do Programa Seguro-Desemprego”, produzida pela Universidade de Brasília, das propostas debatidas no Codefat, das conclusões do 1o Congresso de Emprego e Trabalho Decente (2010), bem como do nosso trabalho ao longo dos anos. Do conjunto de propostas destacamos:

Princípios Gerais

1.1. Articulação

a. O SPETR deve ter uma concepção que favoreça a plena articulação entre os programas e políticas de intermediação de mão de obra e seguro-desemprego.
b. As políticas de educação, formação e qualificação profissional devem se articular com o serviço de intermediação de mão de obra e o seguro-desemprego.
c. A articulação deve ser possível em todos os níveis de atuação, desde o local ao nacional.
d. As políticas do SPETR devem se articular com as demais políticas sociais e de seguridade, o que significa:
i. Bases cadastrais compatibilizadas;
ii. Sistema de cadastros integrados;
iii. Definição de critérios de acesso e procedimentos de cada programa;
iv. Regras e procedimentos integrados, voltados para a simplificação e a facilidade para o usuário e a segurança e probidade para a gestão pública em todos os níveis.

1.2. Cooperação, compartilhamento e transparência:

a. A construção das normas de funcionamento e os processos de trabalho devem favorecer o trabalho cooperado entre as pessoas e as organizações.
b. A cooperação deve favorecer ao compartilhamento das responsabilidades e atribuições.
c. Sistemas eletrônicos de gestão devem propiciar a elaboração de relatórios de gestão que favoreçam a avaliação de metas de processo e de resultados.
d. Os sistemas devem favorecer a integração com os usuários (trabalhadores e empregadores) da maneira mais direta possível, com procedimentos de acompanhamento dos fluxos, em especial, nos casos da intermediação de mão de obra e do seguro-desemprego.
e. As unidades do SPETR devem ter uma gestão que favoreça e incentive a cooperação, buscando-se sempre a complementaridade entre os atores que integram o Sistema, atuando a partir de planos de trabalho, elaborados no contexto local, articulados às políticas nacionais e transversais.

1.3. Universalizar o acesso:
a. O SPETR deve orientar-se para universalizar o acesso como direito do cidadão.
b. É preciso observar a política de comunicação e divulgação dos serviços para todas as comunidades.
c. A distribuição física das unidades de atendimento deve responder ao desafio de universalizar o acesso, em especial dos mais pobres, principalmente promovendo a integração com o Programa Bolsa Família.
d. A logística da unidade física de atendimento deve ser organizada de maneira a reunir, na mesma unidade, o atendimento de todas as políticas, programas e serviços.
e. Integrar em rede todas as ações do Sistema com as demais políticas sociais.

Políticas que devem compor o Sistema Público

1.4. Integração
a. O SPETR deve promover a contínua integração de todas as suas funções diretas e destas com as demais políticas públicas relacionadas às questões do trabalho.
b. Especial atenção deve se dar ao beneficiário do Programa Bolsa Família, colocando-se como instrumento ativo de inserção produtiva desses trabalhadores.
c. Deve-se integrar:
• Seguro-desemprego
• Orientação profissional
• Intermediação de mão de obra
• Educação e qualificação profissional
• Certificação profissional
• Produção e difusão de informações sobre mercado de trabalho e ocupações
• Inserção no primeiro emprego
• Fomento às atividades empreendedoras de pequeno porte
• Emprego apoiado
• Microcrédito
• Pró-Jovem Trabalhador
• Economia Solidária em Desenvolvimento
• Central de Trabalho Autônomo

1.5. Especial atenção deve ser dada:
a. Ao jovem, indicando as oportunidades de investimento na formação profissional de nível médio.
b. Ao jovem e ao adulto, indicando as oportunidades de elevação de escolaridade integrada à formação profissional.
c. Aos jovens oriundos dos cursos de educação profissional, que devem sempre ser Cadastrados.

1.6. Articular a certificação de habilidades e competências
a. O sistema de formação deve dar base para a certificação de habilidades e competências para reconhecer práticas profissionais, saberes e conhecimentos desenvolvidos e acumulados pelo trabalhador ao longo da vida.

1.7. PRONATEC
a. O SPETR deve ser um grande orientador de demandas de formação, qualificação (trabalhador) e de ocupação (empresa), produzindo prospecção a partir de cada comunidade.
b. Produzir informações, análise e conhecimentos sólidos a respeito do presente e prospectar possibilidades no futuro para cada contexto local e territorial.
c. As unidades do sistema devem desenvolver capacidade para promover espaços de diálogo social para fazer prospecção de demanda de força de trabalho e qualificação profissional. Essa atividade deve ser desenvolvida na concepção de cooperação interinstitucional e com a lógica do planejamento do desenvolvimento local.

1.8. Observatórios do Trabalho
a. Constituir capacidade local de promover a observação da dinâmica do desenvolvimento local e a demanda por força de trabalho e formação profissional.
b. Apoiar pesquisas capazes de produzir conhecimento acerca da realidade local.
c. Produzir estudos de diagnósticos, prospecções e proposições que orientem os trabalhos e animem o diálogo social.
d. Implantar metodologia de diálogo social para construir diagnósticos e planos de ação no contexto do desenvolvimento local e de construção de compromissos coletivos para a ação e intervenção social e econômica.

Aprimorar a Institucionalidade do Sistema:

1.9. Institucionalidade – é preciso aprimorar a legislação, a regulamentação e a normatização do Sistema de modo a:

a. Garantir a operação contínua e ininterrupta.
b. Aprimorar os critérios de repasse de recursos para os executores do sistema, garantindo a continuidade, e induzindo à qualidade no atendimento e na aplicação dos recursos.
c. Criar a institucionalidade adequada ao investimento financeiro no Sistema por parte de todos os entes federados.
d. Definir as atribuições de cada ente federado junto ao sistema.
e. Desenvolver cadastro integrado entre formação e intermediação que permita acompanhar o itinerário formativo e ocupacional dos trabalhadores cadastrados.
f. Desenvolver mecanismos de monitoramento e avaliação da execução das políticas.

1.10 Agências Privadas

a. Alterar a regulação das agências privadas de intermediação de mão de obra, garantindo a primazia do Estado e integrando-as ao SPETR (vagas e demandantes de ocupação).

1.11 Gestão Tripartite

a. Fortalecer a gestão tripartite do Sistema, com mecanismos de planejamento, controle social e divulgação de informações, desde o município, passando pelo Estado e articulados com o Codefat.
b. Desenvolver programas de formação de Conselheiros para o aprimoramento da capacidade de gestão.
c. Promover o diálogo permanente entre o Codefat e as Comissões Estaduais e Municipais de Emprego, o trabalho em rede e o compartilhamento de atribuições e responsabilidades.
d. Criar condições para que as Comissões Municipais e Estaduais atuem como conselho deliberativo no campo em que estão.

2. O SISTEMA DE PROTEÇÃo

Um grande desafio é investir para complementar o sistema social brasileiro com a lógica da proteção ao emprego. Um programa ou política capaz de proteger o emprego é interessante, entre outros aspectos, porque: (a) diminui a insegurança no trabalho em momentos de crise; (b) reduz os efeitos sociais da crise do mercado de trabalho sobre a vida das famílias e comunidades; (c) preserva o mercado interno de consumo; (d) mantém níveis de atividade econômica; (e) conserva os investimentos das empresas em formação profissional e desenvolvimento tecnológico; (f) amplia a formalização da relação de trabalho; (g) articula e integra investimentos públicos e privados em formação profissional.
A proposta a seguir foi trabalhada na Comissão Sistêmica do Plano Brasil Maior, coordenada pelo Ministério do Trabalho e Emprego. A sistematização aqui apresentada é de responsabilidade do DIEESE, não representa nem se constitui em proposta daquela Comissão.

2.1. Objetivo

• Apoiar empregados, empregadores e governo na tarefa de manter os empregos em momento de crise econômica ocasionada por situações geradas por evento transitório, inevitável e externo à empresa, que afeta negativamente vendas/receitas.
• O evento pode ter dimensão geral, regional, setorial, específica de uma empresa ou estabelecimento.

2.2. Redução da jornada e dos salários

• Diante de dificuldades econômico-financeiras causadas por evento externo à empresa e de natureza transitória, será facultada, por prazo determinado, a redução da jornada de trabalho com redução proporcional do salário, a ser estabelecida por acordo coletivo entre empresa e sindicato.
• A jornada de trabalho poderá ser reduzida de 20% a 50% do tempo normal, com redução dos salários.
• A redução da jornada e dos salários pode ser feita por setores da empresa ou por estabelecimento, afetados pela crise ou problema, e não necessariamente para todo o quadro de pessoal.
• O PPE (Programa de Proteção ao Emprego) complementará o salário fixo dos empregados em valor equivalente a 60% ou 70% para trabalhadores/trabalhadoras com filhos menores, da parcela do salário que for reduzida.
• Nas situações em que o contrato de trabalho estipule um salário variável, seja por produção ou comissão de vendas, para efeitos do PPE, será considerada a média da remuneração nos 12 meses imediatamente anteriores (ou no período do contrato de duração inferior a 12 meses).
• Empresa e Sindicato poderão negociar um percentual de redução do salário menor do que a redução da jornada de trabalho.

2.3. Duração do programa

• O PPE poderá ter vigência de até seis meses, podendo ser prorrogado por mais seis meses, mediante novo acordo, continuidade das razões que motivaram a inclusão da empresa no Programa e verificação das condições de elegibilidade e dos requisitos do Programa.
• Sempre que se verificar a superação das condições que levaram à adoção do Programa, será encerrada a sua aplicação na empresa.

2.4. Critérios de elegibilidade

• O PPE poderá ser acessado pela empresa ou por um de seus estabelecimentos, no todo ou em parte.
• São elegíveis para o Programa, empresas ou estabelecimentos de qualquer porte e setor.
• Não poderão se beneficiar do programa as empresas cujas dificuldades não tenham sido geradas por eventos externos e inevitáveis.

2.5. Condições e requisitos

• Para acessar o PPE, a empresa ou o estabelecimento deverá ter tido redução de receitas brutas (no último trimestre, superior a 20% do valor médio mensal dos 12 meses anteriores) ou redução dos pedidos comprovados, em sua totalidade ou para o setor da empresa ou do estabelecimento que precise acessar o PPE.
• O PPE somente poderá ser utilizado mediante acordo coletivo firmado entre o sindicato representativo da categoria preponderante e a empresa. O Sindicato deverá dispor de informações detalhadas sobre a situação da empresa, a fim de que possa estabelecer um efetivo processo de negociação do acordo.
• As empresas que desejarem participar do PPE deverão estar em dia com as obrigações trabalhistas, salariais, fiscais e previdenciárias.
• Para ingressar no PPE, a empresa deve ter esgotado as possibilidades de utilização de férias individuais, de férias coletivas, banco de horas, banco de dias ou outros acordos de compensação de jornada, aplicáveis aos empregados afetados pela redução da jornada.

2.6. O acordo coletivo

• O acordo coletivo relativo ao PPE deverá ter sido aprovado em assembleia dos trabalhadores atingidos pela redução da jornada, com quórum mínimo de 2/3 dos trabalhadores afetados pela medida e através do voto da maioria dos presentes.
• O acordo será firmado em relação a um (ou mais) estabelecimento(s) da mesma empresa existente(s) na base territorial do sindicato.

2.7. Situação do vínculo de emprego

• Durante o período de redução da jornada, não poderá haver demissão sem justa causa por iniciativa do empregador daqueles que tiveram redução da jornada.
• Não se aplica a redução da jornada para aprendizes, empregos temporários e empregados com contrato por tempo determinado.
• Empregados que recebam benefício previdenciário (aposentadoria) poderão ter a jornada reduzida, com redução salarial, mas não poderão receber a complementação salarial do Programa.
• Não poderão ser contratados empregados adicionais para a execução de atividades e/ou setores abrangidos pela redução da jornada, exceto para repor os empregados que tenham, por iniciativa própria, rescindido o contrato de trabalho.
• Os termos dos contratos por prazo determinado não se alteram pela adoção do PPE.
• Durante o período de redução da jornada, a empresa não poderá subcontratar empresas terceiras para executar total ou parcialmente as atividades que eram anteriormente executadas por empregados com jornadas reduzidas.

2.8. Mecanismo de funcionamento e encargos sociais

• A empresa paga diretamente ao trabalhador o salário relativo à jornada reduzida, bem como os 60% (ou 70%) correspondentes ao PPE, destacando no holerite a parcela do PPE e da empresa.
• O PPE faz o ressarcimento à empresa da parte que a ela corresponde, num prazo de até 20 dias.
• O recolhimento da contribuição previdenciária patronal sobre a folha de pagamento, bem como o depósito do FGTS serão calculados com base no salário integral, sem a redução salarial prevista no acordo coletivo.
• A empresa efetuará o recolhimento da contribuição previdenciária do empregado, calculando-o com base no salário integral, sem a redução salarial prevista no acordo coletivo. O desconto do empregado, correspondente a esta contribuição, será calculada tomando por base o salário efetivamente recebido pelo empregado e sem considerar a complementação proporcionada pelo PPE.
• As contribuições do empregador para o FAT, salário educação, Incra e Sistema S serão calculadas com base no salário efetivamente recebido pelo trabalhador, sem considerar a complementação proporcionada pelo PPE.
• A redução salarial prevista em acordo coletivo relativo ao PPE não afetará o cálculo do 13º salário, das férias e do adicional de férias (1/3 Constitucional), bem como do aviso prévio em caso de demissão após o encerramento do Programa.

2.9. Horas extras e banco de horas

• Durante o período do PPE, não poderá haver utilização de horas extras (em relação à jornada reduzida).
• Também durante o período do PPE, ficam suspensos os efeitos de acordos e convenções coletivas que disponham sobre compensação de horas.

2.10. Registro e fiscalização

• O acordo será registrado no MTE, mediante a apresentação das justificativas da empresa, certidões negativas previdenciárias e tributárias, do termo de acordo e das respectivas atas de assembleia e listas de presença. O MTE não analisará o mérito do pedido, apenas os procedimentos administrativos.
• A empresa deverá demonstrar as razões que justifiquem o recurso ao programa, com base no comportamento de receitas, faturamento, encomendas e/ou outras informações objetivas que comprovem os efeitos do evento externo sobre a situação da empresa ou do estabelecimento. A empresa deverá também caracterizar a temporalidade dos eventos que causam as dificuldades enfrentadas por ela.
• A fiscalização sobre a regularidade e as condições da aplicação do programa seria realizada pelo MTE posteriormente ao seu registro, ou seja, não haveria fiscalização prévia das condições e dos critérios. Este ponto se justificaria pela necessidade de agilidade na implementação do programa para que este alcance o objetivo de proteger os empregos diante de fatos repentinos.
• Caso se registre a falta de motivos para a aplicação do PPE e a utilização ilícita das ajudas previstas no Programa, as somas em causa deverão ser devolvidas ou pagas a quem for de direito (Estado e trabalhadores).

2.11. Outros aspectos

• Fica suspensa a distribuição de lucros ou dividendos a acionistas ou controladores durante o período de acesso ao Programa.
• As retiradas e/ou pró-labores de diretores acionistas deverão ser reduzidos no mesmo percentual da redução dos salários dos empregados.

* – Clemente Ganz Lucio é sociólogo, diretor técnico do DIEESE, membro do CDES – Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social.