Estado da Arte da Política Econômica

Fernando Nogueira da Costa*

Este artigo lança uma questão para debate: com base na experiência internacional, quais são as alternativas para a gestão da política econômica brasileira neste cenário pós-crise? Qual é o estado das artes desse debate no plano internacional?

De acordo com a suposição dos economistas ortodoxos, a Ciência Econômica está integrada por vários Teoremas de Validez Universal: só há uma Ciência Econômica. Os economistas social-desenvolvimentistas, porém, filiam-se à tradição latino-americana que rechaça a Tese da Monoeconomia. Os países em desenvolvimento possuem características econômicas distintas dos países industrializados avançados. A sabedoria econômica convencional, inspirada nestes últimos países, necessita ser adequada, em alguns aspectos importantes, quando se aplica àqueles países.

Embora seja instrumento de intervenção na realidade, a política econômica não está isolada do resto do mundo, pois ela tem limites sociais e políticos. Portanto, não existe algo que possa ser considerado uma Teoria Econômica Pura da Política Econômica. Essa proposição fica clara, se consideramos uma metodologia correta para enquadrá-la.

No nível mais elevado de abstração, estão as teorias puras que revelam a consistência no uso dos instrumentos de política econômica. No nível intermediário de abstração, o analista deve reincorporar todos os conhecimentos das ciências afins e todos os conflitos de interesse antes abstraídos. É neste âmbito dos conflitos sociais e políticos entre interesses antagônicos, via eleições democráticas, que se estabelece a definição do regime macroeconômico. Escolhemos, recentemente, um Projeto Social-Desenvolvimentista de País, o futuro que desejamos em renda real, emprego e qualidade de vida.

No nível mais baixo de abstração, quando (e onde) há a necessidade de se contextualizar, ou seja, datar e localizar os eventos, que se captam os imperativos de dada conjuntura na prática da arte de tomadas de decisões práticas. O chamado Vício Ricardiano, cometido recorrentemente por economistas ortodoxos, é saltar, diretamente, do abstrato para o concreto, por exemplo, da idealização da ordem espontânea ao tateio dos preços relativos de referência – câmbio, juro e fisco – para obter o imaginado equilíbrio geral.

Os economistas ortodoxos só discursam, retoricamente, em torno da Economia Normativa: “o que deveria ser” de acordo com o credo neoliberal deles. A la Greenspan, ex-presidente do Federal Reserve, que “liberou geral” o sistema financeiro norte-americano e provocou a Grande Depressão mundial, que ainda vivenciamos, imaginam que dando total liberdade às forças de O Mercado, este, racional e automaticamente, alcançará uma ordem espontânea.

Crentes na premissa racionalista de seus modelinhos, construídos de acordo com o método racional-dedutivo, idealizam “o que a realidade deveria ser”, e não percebem “o que é”. Em outras palavras, não praticam uma Economia Positiva porque lhes falta sensibilidade para o que, de fato, ocorre. O método histórico-indutivo tornaria sua formação doutrinária muito mais fecunda.

Exemplo dessa alienação “autista”, isto é, com perda da relação com os dados e as exigências do mundo circundante, foi a insistência em uma Trindade Impossível, durante o primeiro mandato de FHC (1995-1998), cujo verdadeiro alvo era assegurar a reeleição do presidente. Esse objetivo foi alcançado à custa do déficit do balanço de pagamentos brasileiro, devido à sobrevalorização da moeda nacional no regime de banda cambial. Houve imensa elevação da dívida pública – a externa, pela necessidade de contrabalançar o déficit no balanço de transações correntes; e a interna, porque foi necessário oferecer hedge cambial para evitar a fuga do capital estrangeiro. Essa desnacionalização da economia brasileira foi consequência direta do neoliberalismo que combina abertura comercial e financeira com a trivial desestatização-privatização-desnacionalização.

O conhecimento da Trindade Impossível advertiria, de antemão, aos economistas sensíveis ao conhecimento de “o que é” em vez da pregação de “o que deveria ser”, que não seria possível conciliar plena abertura comercial e financeira, taxa de câmbio estabilizada e regulação via política monetária.

Os responsáveis pela política econômica não poderiam alcançar, simultaneamente, esses três objetivos. Eles teriam que: ou restringir a mobilidade de capital (contrariando o Fundo Monetário Internacional a quem recorreram); ou aceitar que a taxa de juros interna acompanhasse a taxa de juros internacional (contrariando seus financiadores rentistas patrimonialistas); ou adotar o regime de câmbio flutuante. Restou este ser adotado, somente após a reeleição de FHC, dado o compromisso com seus apoiadores, seja os exportadores do agronegócio, seja os industriais paulistas competidores com a invasão de importações.

Daí se instalou, na inteligência midiática tipo “2 Neurônios”, a cobrança do moto perpétuo, único que ela consegue entender. É tal como uma gangorra infantil: ora sobe a taxa de inflação, ora sobe a taxa de juro. Quando esta sobe demasiadamente, a taxa de câmbio cai. Para evitar essa calamidade, o neoliberal ou eleva a carga tributária ou prega o corte de gastos públicos, inclusive os sociais, para demonstrar aos rentistas a solvabilidade governamental, isto é, a capacidade de pagamento de sua dívida. E jura que não haverá aqui, nesta terra abençoada, a “eutanásia dos rentistas”: a inflação jamais ultrapassará o juro!

No entanto, é equivocado e inoportuno, agora, em momento de “tensão pré-governamental”, estigmatizar instrumentos de política econômica. Seus usos não são ideológicos, tipo de “direita” ou de “esquerda”. Sempre elevar gastos públicos ou taxa de câmbio não é ser desenvolvimentista, assim como a receita única de cortar gastos públicos e elevar taxa de juros não é neoliberal: é simplesmente autista. Não se pode analisar a política econômica de curto prazo com maniqueísmo ideológico. Por definição, se a conjuntura se altera, o uso desses instrumentos tem de se alterar. A arte da economia é discricionária e não baseada em regras únicas universais.

Por exemplo, o Escritório de Avaliação Independente (IEO, na sigla em inglês), órgão que funciona como um auditor do Fundo Monetário Internacional, avalia que o FMI fez um alerta “no momento adequado” sobre a importância de um estímulo fiscal global coordenado em 2008. Mas a exigência do Fundo, de um aperto das contas públicas de algumas economias avançadas em 2010 e 2011, foi precipitada. “O mix recomendado de políticas não foi apropriado, uma vez que a expansão monetária é relativamente ineficaz para estimular a demanda privada depois de uma crise financeira”, criticou o IEO.

Em 2012, a política fiscal teria sido mais eficiente para incentivar a demanda, contribuindo para que a política monetária fosse menos expansionista. “A combinação de políticas perseguida pelos países avançados teve impactos desestabilizadores nos mercados emergentes, exacerbando a volatilidade nos fluxos de capitais e nas taxas de câmbio”. Evidentemente, se tem de circunstanciar a política econômica de acordo com o contexto, não pregar sempre as mesmas ações.

O contra-argumento em defesa de “erros cometidos no passado por adoção de receita prematura” é que essa avaliação a posteriori se beneficia de uma visão retrospectiva da situação, ou seja, constitui “a fácil sabedoria ex-post”. Porém, a dedução correta é que o gradualismo do ajuste fiscal deve estar condicionado às condições específicas e variáveis dos países.

Olivier Jean Blanchard, autor de manual de Macroeconomia keynesiana, muito utilizado nos cursos de graduação em Ciência Econômica, tornou-se economista-chefe do Fundo Monetário Internacional, desde setembro de 2008, logo antes da explosão da Crise Sistêmica Mundial. O economista francês, naturalmente, manteve o cargo no mandato da diretora-gerente do FMI, a também francesa Christine Lagarde. Esta, justamente por não ter formação acadêmica em Economia, já que se formou em Direito Social, talvez seja também considerada “heterodoxa” na profissão, mesmo porque é mulher, vegetariana, nunca bebe álcool, e tem como hobbies yoga, mergulho, natação e jardinagem!

O FMI propõe agora, em vez da política de austeridade, uma retomada em três velocidades. Reduções de despesas generalizadas não é a estratégia mais adequada, disse Blanchard. O ideal seria haver menos aperto no curto prazo e a definição de um plano de consolidação fiscal para o médio e o longo prazo.

Outro debate diz respeito à revisão do papel dos bancos centrais no mundo pós-crise. Para Olivier Blanchard, a “caixa de ferramentas” da política econômica pós-crise inclui as tradicionais políticas fiscal e monetária, mas também a acumulação de reservas, as medidas macroprudenciais e os controles de capital. Blanchard deixa claro que o papel do Banco Central vai além da visão estrita de perseguir um único objetivo, a meta de inflação, com somente um instrumento, a taxa básica de juros.

Claudio Borio é economista do Banco para Compensações Internacionais (BIS, na sigla em inglês) e tem conduzido uma das reflexões mais detalhadas e bem fundamentadas sobre a expansão do papel dos bancos centrais para além do paradigma “um objetivo, um instrumento” que prevalecia antes da crise. Mas há economista acadêmico que continua assumindo o papel de cético em relação ao conceito ampliado do papel dos bancos centrais e da política econômica, levantando dúvidas sobre a capacidade de governos para saberem mais do que os agentes do mercado na hora de decidir que determinado movimento de ativos ou de expansão de crédito tem características de bolha. Os acadêmicos se tornaram mais ideólogos que os práticos! Na crise, o pragmatismo torna-se dominante. Exceto entre os professores autistas!

Os fundamentalistas do livre-mercado temem que a nova abordagem multifuncional dos bancos centrais seja fachada para políticas de desvalorização competitiva. Afinal, controles de capital e acumulação de reservas também fazem parte da caixa de ferramentas pregada pelo economista-chefe do FMI.

A tendência contemporânea parece ser a de abrir o leque de atribuições e instrumentos dos bancos centrais. Pode-se dizer que há quase um consenso de que a estabilidade financeira passou por upgrade em termos de prioridade. Hoje, figura lado a lado com o controle da inflação e a expansão do emprego como objetivo primordial da ação dos bancos centrais. Agora se requer da autoridade monetária uma atuação mais proativa. Não se trata mais apenas de fazer o monitoramento microprudencial, isto é, a fiscalização individual das instituições financeiras, e de o banco central estar preparado para atuar como emprestador de última instância em caso de crise sistêmica. A regulação macroprudencial preventiva passou a ser peça-chave.

Idealmente, a autoridade monetária e as autoridades econômicas em geral devem preocupar-se em prevenir ou desinflar o acúmulo de riscos sistêmicos. Em vez de assistir, passivamente, o inflar de bolhas de ativos, devem exigir que bancos desenvolvam colchões de resistência a choques. Esses colchões, naturalmente, não podem ser infláveis. Têm de ser sim reguláveis, de acordo com indicadores que reflitam a instabilidade financeira.

A lista de instrumentos para impor a resistência dos bancos a choques inclui requerimentos de capital contra excesso de alavancagem financeira, provisões dinâmicas, razão ajustável e anticíclica entre crédito e colateral, etc. Antes da crise global, havia regulação financeira de menos. Agora, a dúvida é se é demasiada…

Mas isso não é um novo “consenso de Washington”, ou seja, um arcabouço consensual sobre a atuação do banco central e da política econômica em geral. Por enquanto, há muito mais dúvidas do que certezas. Qual é o papel da política monetária tradicional na contenção de bolhas especulativas? Eleva-se apenas a taxa básica? Usam-se só medidas macroprudenciais? Combinam-se as duas abordagens? Acionar a taxa básica para controlar a inflação e a regulação macroprudencial para combater instabilidades financeiras tem a preferência das mentes “Tico-e-Teco” de economistas adeptos das regras de combinação de instrumentos de política econômica.

A regra de Tinbergen afirma que “a condição necessária, mas não suficiente, para que política econômica seja eficaz, é que existam tanto instrumentos independentes quanto objetivos a atender”. A regra de Mundell é a da atribuição dos instrumentos: é conveniente atribuir à política monetária a busca do equilíbrio externo, isto é, no balanço de pagamentos; e à política fiscal, a busca do equilíbrio interno no combate ao desemprego e à inflação, pois cada qual tem a eficácia relativamente mais forte nesses objetivos.

Definir o momento de agir diz respeito à Arte da Economia, ou seja, à habilidade da equipe econômica para tomar decisões cruciais nos momentos exatos. E quais são esses, havendo diferenças entre bolhas de ativo, bolhas de crédito e mesmo entre bolhas e instabilidades financeiras?

Idealmente, a política econômica deveria controlar o “excesso” de crédito. Como definir esse limite entre o necessário e o excessivo? A intervenção de política econômica nessas situações deve ser discricionária ou apoiar-se em indicadores que sirvam de “gatilhos” automáticos para acionarem-se diferentes instrumentos contra a excessiva alavancagem financeira?

Isso significaria, na prática, frear subitamente “o enriquecimento abusivo”, baseado em maximização da rentabilidade patrimonial com o uso de capital de terceiros. O banco central tem independência em relação a O Mercado suficiente para contrariá-lo justamente quando ele está feliz da vida?

Há, então, o risco de comprometer-se a sustentação social e política da autonomia dos bancos centrais, se eles forem manipular os múltiplos objetivos e instrumentos. Manipular apenas a taxa básica de juro ou mesmo a compra de diferentes classes de ativos de longo prazo do afrouxamento quantitativo é mais palatável, politicamente, porque atinge a economia de forma mais generalizada.

Já a regulação macroprudencial diferencia o porte e o grau de internacionalização dos bancos sujeitos às restrições. Congressistas norte-americanos questionam até se deve existir “banco grande demais para falir”. Trata-se do debate sobre o que fazer com as Instituições Financeiras Sistemicamente Importantes (Sifi, na sigla em inglês): regulá-las mais duramente, inibir o surgimento de novas e o crescimento das que já existem, desmembrá-las, etc.

Saindo do “be-a-bá” limitado do regime de metas, é necessária a coordenação entre os instrumentos de política econômica do Banco Central e do Ministério da Fazenda. Os neoliberais temem então o risco da influência política na ação anti-inflacionária que privilegia a preservação da riqueza em desfavor do emprego.

As políticas monetária e macroprudencial têm de ser coordenadas entre si. Com isso, há a tendência pós-crise a concentrar autoridade regulatória no Banco Central, aliás, como ocorre já no Brasil. Mas alguns analistas estrangeiros veem um problema de definição do que é microprudencial e do que é macroprudencial. Assim, o Banco Central deveria ser o responsável apenas por esta regulação financeira, e deveria ter agências independentes para a fiscalização de entidades individuais que não representem risco sistêmico (é o que ocorre na Inglaterra).

Se tudo isso tornar as crises sistêmicas muito improváveis, os participantes de mercado se sentiriam tão seguros que provavelmente tomariam riscos cada vez maiores e afrouxariam os procedimentos de cautela. Este “risco moral” é exatamente o tipo de comportamento que leva a novas crises. Ressurgiria a mesma tendência ao excesso puxado pelo sucesso e pela memória curta. Isso sempre ocorreu nas mais diferentes bolhas ao longo da história econômica.

Em determinada conjuntura recessiva, o fraco crescimento econômico resultante de ajuste fiscal prematuro torna ainda mais difícil para países altamente endividados reduzir a relação dívida/PIB e colocar o endividamento numa trajetória sustentável de queda. Não se pode depender demais da política monetária expansionista e não usar a política fiscal em situação de “armadilha de liquidez”. Oferta de crédito é dirigida pela demanda. Se esta não é ativada, não há como efetivar aquela. O gasto público é autônomo face à demanda presente e multiplica renda que representará demanda futura.

Todo esse receituário keynesiano de política econômica é universalmente conhecido pelos economistas de diferentes matizes. Na realidade, o modo de sua condução é que varia de acordo com a abordagem de cumprir determinada regra, ou de adotar a discricionariedade, ou mesmo de achar que o relevante é seu anúncio ter credibilidade, com o que o “pacote” é acompanhado de uma série de adjetivos: transparente, eficiente, consistente, robusto, etc. etc.

A política monetarista de regra busca atingir certa taxa de crescimento estável em algum agregado monetário, para não perturbar o livre funcionamento das forças de mercado. A regulação macroprudencial de arbítrio propõe atitude passiva quanto à oferta de moeda, porém com rígida fiscalização administrativa sobre a atuação dos bancos e/ou controles financeiros seletivos. A sinalização para o mercado com credibilidade busca alcançar uma meta no índice geral de preços com o uso discricionário do instrumento da taxa de juros básica.

Tudo isso é muito conhecido dos economistas. Porém, muitas vezes eles não atentam que a política econômica não é apenas a aplicação da teoria econômica. Ela requer que se ultrapassem as fronteiras estreitas do conhecimento econômico e que se leve em consideração, igualmente, a esfera da política e dos conflitos de interesses sociais.

A política econômica bem-sucedida existe apenas quando uma visão multidisciplinar combina as ações econômicas e as ações políticas. Este relacionamento entre o apoio ao governo e as variáveis econômicas que o afetam é chamado de “função de popularidade”. A relação direcional inversa que parte de ações do Governo e afeta a Economia é chamada de “função política”.

Em síntese, não existe algo que possa ser considerado uma Teoria Econômica Pura da Política Econômica. As experiências históricas concretas das sociedades democráticas, no mundo ocidental, sugerem uma Prática Multidisciplinar da Política Econômica Democrática.

* – Fernando Nogueira da Costa é Professor Livre-Docente do IE-Unicamp. Autor de “Brasil dos Bancos” (Edusp, 2012).
http://fernandonogueiracosta.wordpress.com/ E-mail: fernandonogueiracosta@gmail.com.