Sérgio Wulff Gobetti* e Rodrigo Octávio Orair**

1⦁ O mito da gastança e o erro da política fiscal

Um dos grandes problemas que acometem a popularização do debate econômico, essencial e salutar nas democracias, é o risco de que temas complexos e polêmicos sejam tratados sob ótica demasiado simplista. Geralmente por influência de ideólogos que querem tornar suas visões mais aceitáveis, mas também pela força que o senso-comum exerce no mundo político.

Em 2003, por exemplo, o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva justificou o ajuste fiscal que promovia com uma analogia à economia doméstica: o governo, como uma família, não poderia gastar mais do que ganha, sob pena de falir. Isso é verdade? O cidadão comum – o metalúrgico ou o engenheiro – haverá de dizer que sim, é claro! Mas a teoria econômica, ou uma parte dela pelo menos, nos ensina que a economia capitalista é mais complexa e não está sujeita às mesmas restrições que limitam o gasto de uma família comum.

O economista polonês Michal Kalecki, por exemplo, tem uma frase famosa – e bastante simples, aliás – que diz muito sobre a questão: “Os trabalhadores gastam o que ganham, mas os capitalistas ganham o que gastam”. O que ele queria dizer é que os tomadores de decisões de gasto estão inseridos de maneira distinta na dinâmica de uma economia capitalista. A dona de casa que gerencia a economia doméstica tem pouco acesso ao crédito, e seus rendimentos provêm do trabalho ou de benefícios previdenciários e assistenciais que recebe junto com seus familiares. Quase tudo é gasto em bens e serviços, há pouca margem para ajustar o orçamento doméstico e o pouco que se pode ajustar terá impacto irrisório sobre a economia.

Essa situação é completamente diferente das decisões de investimentos de empresários e executivos das grandes empresas. Suas decisões de gasto envolvem a contratação de inúmeros trabalhadores e aumentam o volume de bens e serviços produzidos. Independentemente de serem financiados por meio de endividamento, como, por sinal, geralmente o são. E é esse gasto que dinamiza a geração de renda na economia, inclusive o próprio o lucro.

De maneira semelhante, as decisões de gasto público podem ditar os rumos do sistema econômico. Não somente porque os investimentos e a oferta de serviços públicos são alguns dos principais determinantes da renda agregada da economia, mas também porque as decisões das autoridades fiscais e monetárias influenciam decisivamente a distribuição dessa renda. O governo pode alterar a fatia da renda de cada classe social, quando decide conceder benefícios fiscais aos empresários, alterar a taxa de juros que remunera os detentores de títulos da dívida pública ou os benefícios sociais que compõem o orçamento doméstico.

O governo também pode se endividar para gastar, desde que canalize esse gasto para despesas mais propensas a estimular o desenvolvimento econômico, de modo que a dívida não se converterá em fardo tão pesado para a sociedade – o que depende da taxa de juros, mas não apenas dela, como veremos.

Na última década e meia, por exemplo, o endividamento público brasileiro foi sensivelmente reduzido, passando de 60% do PIB em 2002 para 31% do PIB em 2013, só crescendo em 2014, para 34% do PIB, quando o governo registrou um déficit primário de 0,59% do PIB. Foi a primeira vez em 16 anos que os gastos primários (exclusive juros) não couberam na receita, embora a tendência de queda gradual nos resultados primários – fruto de uma política de flexibilização fiscal – seja anterior e remonte a 2006.

O observador mais afoito tende a ver essa queda do resultado primário e, principalmente o déficit de 2014, como claro sinal da “gastança” promovida pelo governo, sobretudo no ano de eleições. Alguns cidadãos de boa fé acreditam inclusive que o inchaço da máquina pública, por servidores ou cargos de confiança, seja o responsável pela situação que vivemos. Entretanto, uma análise mais qualificada dos dados pertinentes desmonta esse mito, em várias das suas dimensões. Quais são os dados pertinentes?

⦁ A despesa do governo vem crescendo em ritmo elevado e incrivelmente estável (acima do PIB) há mais tempo, antes mesmo da flexibilização fiscal posta em marcha a partir de 2006, inclusive nos períodos de ajuste fiscal. As taxas médias de crescimento do gasto dos últimos quatro governos, conforme vemos na Tabela 1, foram: FHC II (3,9%), Lula I (5,2%), Lula II (4,9%) e Dilma I (4,2%).

⦁ O principal fator por trás do crescimento das despesas na esfera federal não são os gastos com pessoal. Estes crescem sistematicamente abaixo do PIB e tiveram sua menor taxa de expansão justamente no último quadriênio (0,2%), ao contrário do que ocorre, por exemplo, nos estados e municípios, onde o gasto com salários e aposentadorias de servidores tem crescido a 5,5% ao ano, independentemente da coloração partidária do governante.

⦁ O motor do gasto federal tem sido os benefícios sociais (aposentadorias e pensões do INSS, benefícios a idosos e deficientes, seguro-desemprego, bolsa família, etc.), que hoje consomem metade do gasto da União (mais de R$ 500 bilhões) e crescem a taxas sistematicamente superiores ao PIB pelo menos desde 1999, por influência principal de fatores demográficos, da formalização e dos direitos consagrados na Constituição e, secundariamente, pela política de valorização do salário mínimo.

⦁ A despeito de gastos elevados, o governo conseguiu manter resultados fiscais positivos na última década e meia pelo aumento da carga tributária (1999-2005) ou pelo crescimento mais acelerado do PIB (2006-2011). Contudo, desde 2012, com a combinação de baixas taxas de crescimento econômico e desonerações tributárias, os resultados fiscais pioraram significativamente, mesmo que a taxa de expansão das despesas tenha inclusive caído um pouco.

Resultado que não se altera qualitativamente quando incluímos no cálculo algumas rolagens de pagamentos e subsídios que não integram a conta do resultado primário, como aqueles operados por meio do BNDES. Nesse caso, o que mais se modifica é a taxa de crescimento das despesas no governo Lula II, que sobe de 4,9% para 5,2%, mantendo-se quase inalterada a taxa de crescimento do governo Dilma I.

Tabela 1. Taxas de crescimento das receitas e despesas primárias do governo central, por período de governo.

Fonte: GOBETTI, S. W.; ORAIR, R. O. Flexibilização fiscal: Novas evidências e desafios. Texto para Discussão n. 2132. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), 2015.

Isso significa que o gasto não foi elevado substancialmente nos últimos quatro anos? Não, não significa. Contudo, as evidências apontadas servem para relativizar a impressão que se disseminou, mesmo entre os especialistas em finanças públicas, de que o último governo teria sido particularmente irresponsável com o nível de gasto público e expandido demais os gastos.

Como argumentaremos adiante, o problema não tem tanto a ver com quanto o governo gastou, mas, sim, com como gastou e também com como desonerou. E pelo insucesso dessa política em manter o crescimento econômico, resultando em uma taxa de expansão do PIB que despencou de 4,55% ao ano entre 2007 e 2010 para 2,13% entre 2011 e 2014. O efeito da desaceleração econômica sobre os indicadores fiscais é conhecido: as receitas caem mais acentuadamente do que a produção, enquanto as despesas e seu ritmo de crescimento são mais rígidos. Resultando em menor receita em proporção do PIB e maior despesa em proporção do PIB. É basicamente isso que explica, como salientamos, por que um superávit primário superior a 2% do PIB em 2011 se deteriorou para déficit de 0,59% do PIB em 2014.

Quais fatores estariam por trás dessa acentuada desaceleração econômica? Não podemos negligenciar os maiores obstáculos ao crescimento na fase de grande recessão que sucedeu a crise internacional de 2008. A conjuntura desfavorável levou à revisão de projetos de investimentos em escala global e à intensificação da concorrência pelos poucos mercados domésticos que permaneceram mais dinâmicos, o que acentuou as restrições externas ao crescimento que haviam sido relaxadas durante o boom do superciclo das commodities.

Se observarmos o crescimento econômico do Brasil das últimas duas décadas, como apresentado na Tabela 2, verificamos que, exceto no quadriênio 2007-2010, o país sempre cresceu abaixo da média mundial, em uma posição que varia das 29% a 35% piores taxas entre cerca de 180 países com informações disponíveis no banco de dados do FMI. A economia brasileira se notabilizou por uma performance medíocre em termos comparativos por quase todo período pós-Plano Real. Mas há que se ressalvar que 2011-2014 é o quadriênio no qual a economia mundial menos cresceu.

Tabela 2. Ranking de crescimento do PIB. Taxas ao ano de crescimento real em moeda nacional.

Fonte: Elaboração própria com dados do World Economic Outlook Database do FMI extraídos em 6/11/2015.

Ainda assim, o argumento da crise internacional não contribui para explicar todo o diferencial de desempenho entre os quadriênios 2007-2010 e 2011-2014. Nos dois períodos a economia mundial cresceu, em média, a taxas muito próximas, ao mesmo tempo em que a taxa de crescimento da economia brasileira caiu pela metade. O Brasil atravessou relativamente bem a pior fase da crise internacional em 2008 e 2009 e, na contramão das tendências mundiais, manteve dinamismo econômico ao longo de quase todo o quadriênio 2007-2010, galgando várias posições no ranking de crescimento dos países. Esse quadro foi totalmente revertido no último quadriênio e caminha para ser ainda pior no atual.

As questões que se colocam nesse contexto são: onde o governo errou, para que a economia tenha mergulhado tão profundamente na recessão do quadriênio 2011-2014 depois do desempenho extraordinário durante 2007-2010? A causa principal teria sido o aprofundamento do ciclo de expansão fiscal, como argumentam alguns economistas?
Nossa opinião é que nem as condições externas nem o expansionismo fiscal em si explicam a crise econômica e fiscal em sua plenitude. Como vimos, por um lado o cenário externo já era adverso desde a crise de 2008. Por outro lado, o ritmo de expansão do gasto não se alterou muito nos dois quadriênios, mesmo se se analisam as chamadas despesas discricionárias de custeio e capital. Contudo, houve uma mudança crucial na condução da política econômica, que emerge da análise da política fiscal e da Tabela 1 acima.

Enquanto no quadriênio 2007-2010 o espaço fiscal foi canalizado prioritariamente para investimentos públicos, que cresceram a taxas reais de 21,4% ao ano; no quadriênio 2011-2014 os investimentos permaneceram parados e, em compensação, o governo elevou significativamente os subsídios, como os do Minha Casa Minha Vida e os do BNDES, além das desonerações tributárias.

A inflexão no mix da política fiscal tem duas razões: uma pragmática, a outra estratégica. A pragmática está relacionada a uma percepção de que a execução de investimentos é mais lenta na esfera pública do que na privada, e em 2011 tivemos o escândalo do DNIT, que agravou essa situação. A estratégica diz respeito a uma visão de que, oferecendo estímulos suficientes ao setor privado, via desonerações ou subsídios, alavanca-se o investimento e o crescimento. Ou seja, a mudança na política fiscal envolveu uma constatação e uma aposta: diante da dificuldade de continuar expandindo os investimentos públicos, o governo acreditou que promoveria o crescimento econômico via incentivos aos investimentos privados – a chamada “agenda Fiesp”, segundo definição da economista Laura Carvalho.

A aposta foi alta. O governo renunciou a volumes significativos de receitas nos últimos quatro anos (R$ 23 bilhões anuais apenas com a desoneração da folha), injetou cerca de R$ 17 bilhões anuais no Minha Casa Minha Vida e multiplicou por quatro o volume de empréstimos ao BNDES, com subsídios que, em 2014, perfizeram R$ 21 bilhões. O resultado foi que o investimento privado não cresceu e, pior, decaiu.

Voltemos ao economista Michal Kalecki, que, em artigo seminal, introduziu a discussão de ciclos políticos na teoria econômica, mostrando como, nos períodos recessivos, quando se reduz a oposição a uma política de gasto baseada no déficit público pelo bloco de interesses do “mercado” e seus teóricos, também se consolida uma visão de que a intervenção deve ocorrer preferencialmente via estímulos aos investimentos privados. Entretanto, Kalecki argumenta que este caminho não é o mais adequado para reativar a economia, quando comparado com a alternativa de acelerar investimentos públicos e estimular o consumo das massas, e ainda possui uma dificuldade prática, porque a reação dos empresários será incerta. Se a recessão é profunda, os empresários podem formar uma visão muito pessimista sobre o futuro e as medidas tenderão a ter apenas pequeno efeito ou nenhum efeito sobre o investimento. Esse artigo publicado em 1942. Curioso é o quanto aprendemos pouco com as lições do passado.

2⦁ A situação fiscal brasileira e o nó da gestão macroeconômica

Alguns dos principais indicadores fiscais passaram a se deteriorar muito rapidamente no Brasil desde 2013. Isso vem reforçando a visão do senso-comum, de que o governo gasta muito e mal (a famigerada “gastança”), e isso acabaria resultando em crescente endividamento. Será? O tema não é simples. A trajetória da dívida pública responde a uma interação muito complexa entre as diversas políticas macroeconômicas: cambial, creditícia, monetária e fiscal. Por isso, é importante avaliar o quanto da deterioração fiscal está mais relacionada ao resultado primário – isto é, ao descompasso entre as receitas e despesas primárias (exclusive os juros) –, que capta aspectos mais diretos da política fiscal propriamente dita; e o quanto do descompasso deve-se a questões mais gerais da gestão macroeconômica.
Antes disso, vale analisar brevemente a situação fiscal brasileira em termos comparativos, para identificar idiossincrasias e também aqueles aspectos que se assemelham às tendências prevalecentes na maior parte dos países que também estão passando por deterioração fiscal na atual fase de grande recessão. O que se pode concluir a partir dessa análise?

⦁ A dívida líquida no Brasil alcançou 33,2% do PIB em 2015, que é um valor inferior à média mundial.1 Porém, a dívida bruta é elevada em termos comparativos e se deteriorou nos últimos anos. A projeção de dívida bruta de 66% do PIB aproximará o Brasil dos 29% países mais endividados no mundo. Há uma tendência de aumento das dívidas brutas no mundo como um todo, mas isso ocorreu com maior velocidade no Brasil após 2013.

⦁ O Brasil não dista muito das tendências mundiais em termos de resultado primário. O país possui resultados primários superiores à maioria dos países, apesar da conversão do superávit primário de 1,8% do PIB em 2013 para déficits em 2014 e 2015. Constatação que não muda muito, se for adotada uma previsão mais pessimista de déficit primário de 1% do PIB para 2015. Em parte, porque no resto do mundo também está prevalecendo uma deterioração nos resultados primários: em média, as projeções apontam para aumento dos déficits de 0,7% do PIB em 2013, para 3% em 2015.

⦁ O cenário é completamente distinto, quando analisamos o resultado nominal, que inclui a conta de juros, cujo déficit no Brasil deve triplicar de 3,1% do PIB em 2013 para 9,3% do PIB em 2015, o dobro da média mundial. A se confirmarem as atuais projeções, o Brasil passará a figurar entre os países com maiores déficits nominais. No resto do mundo, o volume de juros está relativamente estabilizado em um baixo patamar (em média, cerca de 1,5% do PIB), e a deterioração nos resultados nominais está sendo puxada pelas já mencionadas quedas nos resultados primários. Já no Brasil ocorre um fenômeno muito peculiar: a conta de juros deve saltar de 4,8% do PIB em 2013 para 8,9% do PIB em 2015 e responde pela maior parte da deterioração no resultado nominal. Sob tais projeções, o setor público brasileiro assumirá a dianteira mundial em termos de maior despesa de juros em 2015, em proporção do PIB.

Tais constatações nos levam a pelo menos dois questionamentos sobre as idiossincrasias brasileiras: o que explica a diferença entre baixo nível de endividamento líquido e elevada dívida bruta? Como é possível um governo com baixo nível de endividamento líquido vir a ter a maior conta de juros entre todos os países do planeta?

Para responder ao menos parcialmente estas questões, será necessário apresentar alguns conceitos e mecanismos de interação das políticas macroeconômicas, o que procuraremos fazer de maneira didática. A dívida bruta é o total das dívidas do governo, principalmente os títulos públicos emitidos pelo Tesouro Nacional. A dívida líquida corresponde à diferença entre a dívida bruta e os ativos que o governo possui, como as reservas internacionais e os créditos junto ao BNDES.

Quando o governo vai ao mercado de câmbio e troca reais por dólares que passarão a compor suas reservas, ou quando empresta recursos ao BNDES, a juros subsidiados para financiar os investimentos privados, como fez amplamente nos últimos anos, ele aumenta a quantidade de moeda ou liquidez da economia. Pela maneira como opera nossa política monetária, o Banco Central vende títulos públicos do Tesouro Nacional em troca dessa moeda adicional, para enxugar a liquidez. Isto, porque a política de combate à inflação no Brasil está muito focada no controle da liquidez via compra e venda de títulos públicos de curtíssimo prazo, pelo Banco Central, nas chamadas operações compromissadas.

Tabela 3. Ranking dos indicadores de endividamento público. Em participação (%) do PIB.

Fonte: Elaboração própria com dados do BCB e do World Economic Outlook Database do FMI extraídos em 6/11/2015.

Tabela 4. Ranking dos indicadores de resultado fiscal. Em participação (%) do PIB.

Fonte: Elaboração própria com dados do BCB e do World Economic Outlook Database do FMI extraídos em 6/11/2015.

Outra alternativa é que o Tesouro Nacional emita títulos públicos para financiar a aquisição dos ativos, que normalmente são títulos de melhor qualidade em termos de prazos e custos. O Tesouro se antecipa e evita que o Banco Central oferte títulos de curtíssimo prazo no mercado. Em ambas as alternativas, o resultado da decisão do governo de ampliar suas reservas internacionais ou capitalizar o banco público terá como contrapartida o aumento da dívida pública. Daí a explicação para o paradoxo: o governo nos últimos anos reduziu substancialmente sua dívida líquida por meio de superávits primários, mas simultaneamente aumentou a dívida bruta, para acumular ativos.

Essa estratégia possui vários méritos como, por exemplo, a redução da vulnerabilidade externa do setor público, ao passar à posição de credor em moeda estrangeira; ou a viabilização do financiamento de projetos de investimentos, num momento em que o mercado financeiro privado se retraía. Mas não devemos negligenciar seus elevados custos e excessos. O país passou a dispor de um volume expressivo de reservas internacionais, que alcançou R$ 1.455,6 bilhões em 2015 (ou US$ 361,4 bilhões) e é remunerado pelas baixíssimas taxas de juros vigentes no mercado internacional, além de R$ 522,7 bilhões de créditos junto ao BNDES, que paga ao Tesouro algo próximo a 5,3% ao ano. Sua contrapartida é o aumento equivalente da dívida pública que é captada a um custo médio muito mais alto, ao redor de 13%, e que pouco se modificou nos últimos anos.

A estratégia de acumulação simultânea de ativos e passivos, com grande diferencial de rentabilidade entre eles, explica boa parte da elevada conta de juros. As estimativas do custo de oportunidade, que consideram os diferenciais entre as remunerações dos ativos e de uma carteira equivalente com a composição média dos títulos da dívida pública, devem alcançar 2,4% do PIB em 2015 para manutenção das reservas internacionais e 0,7% do PIB no caso dos empréstimos ao BNDES.

Mas ainda estamos longe do total de 8,9% do PIB em juros. Para avançar nessa análise, precisamos compreender um pouco melhor a maneira como opera a política cambial. A economia brasileira, assim como boa parte dos países do mundo, passou a conviver com grandes oscilações e pressões por desvalorização da moeda nacional desde meados de 2013. Em última instância, isso reflete um período turbulento dos mercados internacionais com deslocamento da demanda dos investidores para o dólar, impondo-se uma série de dificuldades para os Bancos Centrais. Como lidar com tais dificuldades?

Uma alternativa seria fazer intervenções no mercado cambial à vista. O Banco Central do Brasil atende à demanda por dólares vendendo suas reservas internacionais e, assim, procura evitar os excessos de volatilidade e desvalorização da moeda nacional. Qual seria o efeito desta estratégia sobre o endividamento público? Depende. Os efeitos sobre a dívida líquida podem até mesmo ser nulos, se os reais que o Banco Central receber em troca dos dólares forem utilizados para resgatar títulos da dívida pública. A queda no volume de ativos (reservas) seria compensada pelos passivos (dívida pública) e teríamos inclusive uma redução da dívida bruta, porque os títulos públicos foram resgatados. Mas esta situação é pouco provável. O resultado final será incerto, porque depende da estratégia do Banco Central, do comportamento dos agentes do mercado financeiro e da trajetória das variáveis macroeconômicas.

Não foi o que ocorreu no Brasil entre 2013 e 2015, quando o nível de reservas permaneceu praticamente estabilizado em torno de US$ 360 bilhões. Talvez prevendo que o período de turbulências se prolongaria por muitos anos, o Banco Central optou por não queimar suas reservas e fazer amplo uso de um instrumento alternativo: as operações de swap cambial.

O termo swap significa permuta e, simplificadamente, o que o Banco Central faz são contratos com os agentes do mercado em que se compromete a pagar a variação da taxa de câmbio e, em troca, recebe uma taxa de juros pós-fixada que é próxima da Selic. O ganho ou perda de cada um dependerá do diferencial entre a taxa de juros e a variação cambial ao longo do período estabelecido no contrato. O Banco Central incorrerá em prejuízos, se o real desvalorizar muito e este diferencial for negativo; caso contrário, terá ganhos nas operações de swap.

Este instrumento será vantajoso para bancos ou empresas endividadas em dólar que transferem seu risco cambial ao Banco Central num contexto de desvalorização e volatilidade da moeda nacional. Além dos especuladores que podem captar recursos no mercado internacional a taxas reduzidas, o que não tem sido tão difícil porque vários países estão praticando juros reais negativos, e, após se protegerem por swaps cambiais ou instrumentos equivalentes, aplicá-los às altas taxas do mercado doméstico no Brasil.
Por meio dos leilões de swaps cambiais, o Banco Central influencia na cotação da taxa de câmbio ao deslocar parte da demanda dos agentes por dólares, protegendo-os da desvalorização do real, ou até mesmo estimular a entrada de capitais externos especulativos. Mas também fica muito exposto e suscetível a perdas se o real se desvalorizar muito. Foi justamente o que aconteceu. A desvalorização do real superou 100%, quando a cotação saiu de aproximadamente 2 R$/US$ em meados de 2013 para mais de 4 R$/US$ em 2015, e o saldo das operações de swaps cambiais gerou prejuízos de R$ 131,9 bilhões ou 2,3% do PIB que estão contabilizados na conta de juros.

Figura 1. Déficit nominal do setor público. Em participação (%) do PIB.

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do BCB. Nota: Inclui estimativas dos custos de oportunidade da manutenção das reservas e dos créditos BNDES.

O mais interessante a se observar é que, somando-se os custos de oportunidade da manutenção das reservas internacionais e dos créditos aos BNDES com o resultado das operações de swaps cambiais, chegamos a 5,4% do PIB em 2015. É claro que esta análise é muito simples. A rigor, a avaliação da política cambial deveria considerar eventuais benefícios indiretos da menor volatilidade cambial e da redução da fragilidade externa da economia brasileira. Assim como os retornos indiretos dos empréstimos ao BNDES em termos de dividendos pagos ao Tesouro e maior crescimento econômico. Porém é útil para ilustrar a ordem de grandeza dos valores. Chegamos a mais da metade dos 8,9% do PIB da conta de juros e do déficit nominal de 9,3% do PIB, e quase não falamos explicitamente do resultado primário ou da política fiscal propriamente dita.

Mesmo os 3,5% do PIB restantes de juros também guardam correlação com as políticas macroeconômicas mais gerais porque são influenciados pelas altas taxas de juros praticadas no mercado interno. A título de comparação, as estimativas da taxa de juros implícita da dívida pública (que nada mais é do que a taxa média de juros nominais incidente sobre a dívida líquida) em países emergentes com nível de endividamento que supera 40% do PIB, são da ordem de 2,6% na Colômbia, 2,7% na África do Sul e 3,3% no México, após se descontar a taxa média de inflação no ano de 2015. Na verdade, a maioria dos países vêm operando com diferenciais entre taxa implícita e inflação menores do que estes e, em muitos casos, negativos.

No Brasil, o custo médio da dívida mobiliária interna alcançou 13,7% neste ano e, após descontada a inflação média de 8,1%, provê um ganho real de 5,6% aos detentores de títulos públicos. Tal custo é bastante elevado e contribui para explicar o patamar da taxa de juros implícita da dívida pública líquida no Brasil, juntamente com os subsídios ao BNDES e as reservas e swaps cambiais. A taxa implícita manteve-se próxima de 15% na maior parte da última década e, em média, está rondando a casa de incríveis 25% no ano 2015.

É difícil explicar as razões para os elevados níveis de taxas de juros no Brasil. Elas passam pela estrutura oligopolizada do mercado financeiro e uma cultura ‘curto-prazista’ que se formou pelo menos desde o período de hiperinflação; têm a ver também com o modus operandi da política monetária, que utiliza a taxa Selic como principal (e quiçá o único) instrumento de controle da inflação. Mais fácil é apontar suas consequências, como o elevado custo médio da dívida mobiliária interna. Por exemplo, uma simulação simples indica que redução de apenas 3 pontos percentuais deste custo geraria economia para os cofres públicos da ordem de 1,8% do PIB na conta de juros.

Em suma, é preciso desatar o nó da gestão macroeconômica se o objetivo for equacionar os problemas fiscais. A ideia que se disseminou no Brasil, de que ao governo só compete controlar os gastos primários, não havendo nenhum limite para os custos fiscais das demais políticas macroeconômicas, deve ser revista sob pena de continuarmos “enxugando gelo”, como criticou anos, em 2015, Dilma Rousseff, então ministra da Casa Civil, ao se referir à proposta de ajuste fiscal que estava sendo implantada pelo Ministério da Fazenda. Mesmo porque, desatar o nó da gestão macroeconômica envolve, dentre outros desafios, remover alguns dos obstáculos estruturais ao crescimento da economia brasileira, como os juros altos e a precariedade dos mecanismos de financiamento do investimento de longo prazo. Sem crescimento, fica muito mais difícil promover qualquer ajuste fiscal, como argumentaremos mais adiante.

3. Perspectivas e limitações para o ajuste fiscal em 2015 e em 2016

A análise empreendida até aqui mostrou, por um lado, que o equacionamento dos problemas fiscais não depende apenas do resultado primário, e que a piora dos resultados primários se deve em grande parte à profunda desaceleração econômica, e dificilmente será revertida se a economia continuar em recessão. É inegável, por outro lado, que não se pode sustentar indefinidamente a trajetória de crescimento da despesa acima do PIB. Mesmo que se revertam as desonerações tributárias e se promovam alguns ajustes possíveis e desejáveis na estrutura tributária brasileira, porque isso implicaria mais endividamento sendo rolado a uma elevada taxa de juros.

Contudo, é preciso estabelecer uma estratégia que ao mesmo tempo permita controlar o gasto público no médio prazo, mas no curto prazo não agrave ainda mais a situação econômica e o denominador dos indicadores fiscais – o PIB. Em 2015, por exemplo, apesar de todo o esforço do governo para reduzir as despesas, que já chegam a 3,4% em termos reais, as receitas despencaram e o déficit ficou ainda maior. Ou seja, o corte de gasto em conjunturas como a de 2015 não é garantia de melhores indicadores fiscais e, em alguns casos, pode inclusive piorar as contas públicas, como quando processado com interrupção de investimentos públicos e contingenciamento de verbas para saúde e educação.

Em 2015, por exemplo, os investimentos públicos já sofreram queda de 33% no nível federal, o gasto de custeio caiu 5,7%, e o governo não logrou a melhoria das expectativas dos agentes econômicos que justificaria esse ajuste com vistas a retomar o crescimento. Pelo contrário, a economia real só piorou desde o início do ano, e as expectativas se deterioraram, apesar de toda a austeridade fiscal manifestada e praticada.

Portanto, embora o aumento do gasto não seja garantia suficiente para sustentar o crescimento, como indica nossa experiência recente, o corte do gasto tampouco garante o equilíbrio fiscal. E é necessário pensar o problema fiscal e econômico em outros termos. Na atual conjuntura, é pouco razoável crer na possibilidade de um equilíbrio fiscal com baixo crescimento, o que implica que, no curto prazo, deveríamos no mínimo manter o investimento público estabilizado e sinalizar uma reforma fiscal de médio prazo que contribuísse para controlar a despesa, aumentar a receita e, principalmente, melhorar a estrutura tributária – esta sim capaz de alterar as expectativas dos agentes econômicos.
Pelo lado da despesa, o desafio não é nada simples. Como assinalamos, o componente da despesa que mais cresce e de modo sistemático, há pelo menos 16 anos, são os benefícios sociais – uma média superior a 5% ao ano. É evidente que a estrutura de proteção social que se assentou sobre esses gastos contribuiu em muito para o crescimento econômico inclusivo da última década, mas tem seus limites, tanto em termos de efeito redistributivo, quanto de estímulo econômico, o que torna sua sustentabilidade fiscal ainda mais problemática.

Definitivamente não temos uma fórmula sobre o que fazer para acomodar esse gasto, mas arriscamos dizer o que não deve ser feito. Em primeiro lugar, não achamos que a solução passe pela supressão de direitos sociais básicos consagrados na Constituição. É necessário corrigir distorções, eliminar privilégios injustificáveis e procurar alternativas complementares de distribuição de renda (como a progressividade tributária), mas sempre com o objetivo de aperfeiçoar, não regredir, no Estado de bem-estar social.
Por outro lado, também existe margem para melhorar a qualidade do chamado gasto de custeio, reavaliando alguns programas que foram criados ou tiveram significativo reforço orçamentário nos últimos anos e que, talvez, não estejam proporcionando os retornos esperados. Por fim, é necessário revisar e reduzir substancialmente o esquema de subsídios tributários e creditícios do governo federal, e impor limites à expansão do gasto de pessoal, sobretudo nos demais poderes de Estado, que muitas vezes se utilizam de sua autonomia financeira para ampliar privilégios.

Do lado das receitas, é preciso pensar numa reforma que tenha como finalidade não apenas elevar a arrecadação, mas principalmente melhorar a composição da carga tributária – de modo a tornar o sistema de impostos mais justo e mais eficiente ao mesmo tempo. A ideia de que equidade e eficiência são objetivos antagônicos levou o Brasil, por recomendação do mainstream econômico, a construir um Frankenstein tributário nas últimas décadas. Multiplicando os impostos sobre o consumo ao mesmo tempo em que isentava lucros e dividendos distribuídos a acionistas, imaginando que isso estimularia o investimento.

A experiência das economias desenvolvidas mostra que, ao contrário do que é feito no Brasil, os lucros devem ser tributados de modo mais equilibrado entre empresas e pessoas físicas. Em média, os países da OCDE tributam o lucro da empresa em 25% e o lucro distribuído aos acionistas em mais 24%. No Brasil, o lucro da empresa é tributado em até 34%, mas o dividendo recebido pelos acionistas está totalmente isento. Além disso, a carga brasileira está muito concentrada em tributos indiretos sobre bens e serviços (cerca de metade do total) que são regressivos, enquanto na média das economias da OCDE há menor peso desse tipo de tributos (apenas um terço da carga) e maior peso da tributação direta e progressiva.

Então, é importante iniciar uma reforma tributária que aproxime o sistema de tributação àquele vigente no mundo desenvolvido, em vez de recorrer a velhas fórmulas (como as da CPMF, tributo regressivo e cumulativo) que nos distanciam ainda mais de um modelo mais progressivo e eficiente, tema este que deixamos para tratar em mais detalhes em outro artigo.

NOTAS

1 Todas as referências ao longo desta seção de estatísticas fiscais brasileiras em 2015 são valores acumulados em 12 meses até setembro para variáveis de fluxo, ou a posição em setembro desse ano para variáveis de estoque.

* – Doutor em Economia, técnico de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

** – Mestre em Economia, técnico de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e do International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG).