Evilasio Salvador
Economista. Mestre e Doutor em Política Social pela Universidade de Brasília (UnB). Pós-Doutor em Serviço Social pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). Professor no Serviço Social e no Programa de Pós-Graduação em Política Social da UnB.

Maria Lucia Lopes da Silva
Assistente Social, Dra. em política social, Profª do curso de serviço social e do Programa de Pós-graduação em Política Social (PPGPS) do Departamento de Serviço Social(SER) da UnB.

Introdução

O governo brasileiro vem adotando um conjunto de medidas, desde 2008, visando a refrear os impactos da crise do capital na economia brasileira. Nos últimos anos, as iniciativas governamentais têm sido insuficientes para a retomada da taxa de crescimento econômico que se estagnou em 2014. Em que pese o Brasil praticar ao longo da última década os maiores superávits primários do mundo,1 no ano passado o resultado primário do governo central fechou negativo em -0,34% Produto Interno Bruto (PIB). Tal situação provocou forte pressão do mercado financeiro pela retomada de uma política fiscal de corte de gastos públicos.

Um dos motivos que afetou o resultado primário brasileiro está relacionado diretamente à política de desonerações tributárias, que alcançou 4,76% do PIB, em 2014, comprometendo 23,06% da arrecadação federal, conforme estimativas da Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB, 2014).

Em resposta à pressão do mercado financeiro, no dia 29 de dezembro de 2014, o governo brasileiro anunciou medidas duras e restritivas de direitos que atingem fortemente os trabalhadores. Tais medidas foram impostas autoritariamente, sem qualquer diálogo com a sociedade, por meio de Medidas Provisórias (nº 664 e nº 665), publicadas em edição extra do Diário Oficial da União no dia 30 de dezembro. Sob a alegação de “corrigir distorções”, “aumentar a transparência”, “reduzir despesas” e “assegurar a sustentabilidade do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e da previdência social”, mudanças profundas foram realizadas na pensão por morte, auxílio-doença, aposentadoria por invalidez, auxílio-reclusão, abono salarial, seguro-desemprego e seguro-defeso.

Este artigo analisa, na primeira parte, o socorro concedido por meio do orçamento público ao capital ao longo do primeiro mandato da presidenta Dilma Rousseff (2011 a 2014), notadamente as desonerações tributárias. Na segunda parte, analisam-se as Medidas Provisórias (MPs) nos 664 e 665 e seus impactos nos direitos relacionados à seguridade social e aqueles vinculados às relações de trabalho.

1. Fundo público e orçamento na crise do capital: o ajuste recente2

No capitalismo, o fundo público exerce uma função ativa nas políticas macroeconômicas, sendo essencial tanto na esfera da acumulação produtiva quanto no âmbito das políticas sociais. O fundo público tem papel relevante para a manutenção do capitalismo na esfera econômica e para a garantia do contrato social. O alargamento das políticas sociais garante a expansão do mercado de consumo, ao mesmo tempo em que os recursos públicos são financiadores de políticas anticíclicas nos períodos de retração da atividade econômica (SALVADOR, 2012). O orçamento público é a expressão mais visível do fundo público.

O fundo público envolve toda a capacidade de mobilização de recursos que o Estado tem para intervir na economia, seja por meio das empresas públicas ou pelo uso das suas políticas monetária e fiscal, assim como pelo orçamento público (SALVADOR; TEIXEIRA, 2014). Uma das principais formas da realização do fundo público é por meio da extração de recursos da sociedade na forma de impostos, contribuições e taxas, sendo o resultado, portanto, da tributação das diversas formas de renda da economia: salário, lucro, juro e renda da terra (BEHRING, 2010). Esses recursos são apropriados pelo Estado para o desempenho de múltiplas funções.

Atualmente, o fundo público exerce pelo menos quatro importantes funções no capitalismo (SALVADOR, 2010):

a. o financiamento do investimento capitalista, por meio de subsídios, de desonerações tributárias, por incentivos fiscais, por redução da base tributária das empresas e de seus sócios;
b. a garantia de um conjunto de políticas sociais que asseguram direitos e permitem também a inserção das pessoas no mercado de consumo, independentemente da inserção no mercado de trabalho;
c. assegura vultosos recursos do orçamento para investimentos em meios de transporte e infraestrutura e nos gastos com investigação e pesquisa, além dos subsídios e das renúncias fiscais para as empresas;
d. assegura renda para uma classe rentista na sociedade, isto é, aqueles que vivem de aplicações no mercado financeiro e recebem, por meio do orçamento público, recursos sob a forma de juros e amortização da dívida pública.

O orçamento público é desde sua origem uma peça política (OLIVEIRA, 2009). O orçamento público não se limita, portanto, a apenas uma peça técnica que o governo tem para expressar seu planejamento de gastos e a origem dos recursos públicos, mas é instrumento de planejamento de cunho político que serve para orientar as negociações sobre quotas de sacrifício sobre os membros da sociedade no tocante ao financiamento do Estado e é utilizado como instrumento de controle e direcionamento dos gastos (OLIVEIRA, 2009). Assim, a decisão sobre os objetivos de gastos do Estado e a fonte dos recursos para financiá-los não são somente econômicas, mas principalmente são escolhas políticas, refletindo a correlação de forças sociais e políticas atuantes e que têm hegemonia na sociedade. Os gastos orçamentários definem a direção e a forma de ação do Estado nas suas prioridades de políticas públicas.

No Brasil, os recursos do orçamento público são expressos na Lei Orçamentária Anual (LOA). Na realidade, a LOA compõe o ciclo orçamentário juntamente com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). O objetivo principal dessas leis é integrar as atividades de planejamento e orçamento para garantir a execução das políticas governamentais nos municípios, nos estados, no Distrito Federal e em âmbito nacional.

A Tabela 1 permite, de forma agregada, compreender o destino dos recursos orçamentários durante o primeiro governo da presidenta Dilma Rousseff (de 2011 a 2014) no tocante aos orçamentos fiscal e da seguridade social, no âmbito da União, por Grupos de Natureza de Despesa (GND), em valores deflacionados pelo Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna (IGP-DI), em preços de 2014.

Observa-se expressiva participação das despesas financeiras, excluindo os valores referentes ao refinanciamento da dívida pública (rolagem), sobre o orçamento fiscal e da seguridade social da União. No período de 2011 a 2014, as despesas com a amortização da dívida cresceram 60,15%, em valores reais, e as despesas com o pagamento de juros e encargos apresentam um crescimento de 6,56%. A participação das despesas de juros mais amortização representou 22,84% do orçamento público em 2014.

Por outro lado, em que pese o crescimento do orçamento público federal (fiscal e seguridade social) em 18,34%, em termos reais, os gastos com pessoal e encargos sociais cresceram somente 7,36%. As outras despesas correntes – que incluem o pagamento de benefícios e serviços no âmbito das políticas sociais, a transferência de recursos federais para estados e municípios, o pagamento de benefícios previdenciários, dentre outros – cresceram somente 15,80%. Os investimentos públicos (previstos no Programa de Aceleração do Crescimento), no âmbito do orçamento fiscal e da seguridade socialtiveram modesto crescimento de 3,72% (Tabela 1).

Em 2014, as outras despesas correntes alcançaram o montante de R$ 946,51 bilhões. Deste montante, 45% (ou 55,7%, quando se incluem das despesas com pessoal) referem-se aos gastos com os benefícios previdenciários do Regime Geral da Previdência Social e do Regime Próprio dos Servidores Públicos Federais, incluindo o pagamento de inativos, pensões e outros benefícios previdenciários a mais 32 milhões de pessoas, conforme a Secretaria do Tesouro Nacional (STN).3 Nas outras despesas correntes, encontra-se também a transferência de recursos do orçamento da União para os estados e os municípios, que representaram 23% do montante do orçamento pago em 2014. As demais despesas correntes foram destinadas à execução das outras políticas sociais do governo, além dos gastos com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, contribuições e subvenções.

Com a crise do capitalismo alcançando a economia brasileira, o governo federal tomou um conjunto de iniciativas para tentar manter o crescimento econômico no país. Este texto limita-se, a trazer elementos para análise das implicações das renúncias tributárias, conhecidas legalmente como gastos tributários, e suas implicações no financiamento das políticas de seguridade social.

Entende-se que o principal impacto na seguridade social das medidas tomadas pelo governo brasileiro no socorro ao capital diz respeito às renúncias tributárias, que se constituem um verdadeiro (des)financiamento da seguridade social. Destacam-se, sobretudo, as políticas de desonerações tributárias das contribuições sociais e a desoneração da folha de pagamento, que afetam o financiamento do orçamento da seguridade social. Não se adentra ao detalhamento das desonerações dos impostos, como o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre a Renda (IR), que têm fortes rebatimentos federativos, principalmente, no financiamento de parte da seguridade social dos estados e municípios, sobretudo, na assistência social e na saúde, além da afetar os gastos com a política de educação. A desoneração de IR e IPI afeta o Fundo de Participação dos Municípios e o Fundo de Participação dos Estados (SALVADOR, 2014).

A desoneração tributária cresceu de forma considerável atingindo principalmente as contribuições sociais vinculadas à seguridade social. Por detrás das chamadas desonerações tributárias e incentivos fiscais encontra-se um conjunto de medidas legais de financiamento público não orçamentário de políticas públicas (econômicas e sociais), constituindo-se renúncias tributárias do orçamento público, geralmente em benefício das empresas (SALVADOR; TEIXEIRA, 2014).

Trata-se dos chamados gastos tributários, que são desonerações equivalentes a gastos indiretos de natureza tributária. Portanto, são renúncias que são consideradas exceções à regra do marco legal tributário, mas presentes no código tributário com objetivo de aliviar a Carga Tributária de uma classe específica de contribuintes, de um setor econômico ou de uma região (BEGHIN; CHAVES; RIBEIRO, 2010).

Esses gastos são operacionalizados por meio do orçamento público e implicam a redução da base de incidência de tributos das empresas. Por se tratar aparentemente de isenções, tem-se uma falsa ideia de “custo zero” desses gastos de natureza indireta, quando na realidade o Estado está deixando de arrecadar tributos de determinado setor da sociedade e, portanto, na prática abstendo-se de receitas públicas para executar diretamente, por meio do orçamento estatal, as políticas públicas. Além da ausência do controle democrático desses gastos (ALVARENGA, 2012).

Com os efeitos da crise econômica mundial sobre a economia brasileira, o governo vem adotando uma série de medidas no campo fiscal para incentivar as empresas instaladas no país e retomar o investimento privado, mas na prática tem contribuído somente para recomposição das taxas de lucros de vários setores econômicos.

O relatório de gastos tributários que acompanhou o Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) de 2006 estimou em R$ 58,9 bilhões as desonerações tributárias (SRFB, 2005). Esse valor vem subindo de forma considerável e, em 2014, estima-se que o gasto tributário (excetuando as renúncias previdenciárias) alcance R$ 192,6 bilhões (SRFB, 2013), portanto, um acréscimo de 227%, em relação a 2006.

Como foi analisado no artigo anterior da presente revista, as renúncias tributárias aumentaram de forma expressiva, principalmente as previdenciárias que cresceram 147,10%, acima do IGP-DI, no período de 2010 a 2014. A partir do governo da presidenta Dilma, os gastos tributários evoluem de forma expressiva, saltando de 3,68% do PIB (2011) para 4,76% do PIB (2014), comprometendo 23,06% da arrecadação tributária federal.

Portanto, as medidas de desonerações tributárias adotadas para combater a crise afetaram ainda mais o financiamento do orçamento da seguridade social, enfraquecendo com isso o financiamento das políticas sociais da previdência, saúde e assistência social. Além das implicações para os estados e municípios no financiamento das políticas de educação e saúde (SALVADOR; TEIXEIRA, 2014).

2. Retomada da Contrarreforma da Previdência: análise das medidas provisórias nos 664 e 665

As Medidas Provisórias (nº 664 e nº 665) foram apresentadas com parte do ajuste fiscal da nova equipe econômica do governo federal. As medidas trazem cortes de direitos, afetando milhões de trabalhadores/as brasileiros/as. Entende-se que essas medidas não podem ser vistas isoladamente, nem tampouco como mudanças diminutas ou uma “minirreforma”, como estão sendo caracterizadas. Adota-se aqui a perspectiva apontada por Behring (2003) da contrarreforma e da recuperação histórica do termo “reforma” feito por Coutinho (2010, p. 35), que destaca:

“A palavra reforma foi sempre organicamente ligada às lutas dos subalternos para transformar a sociedade e, por conseguinte, assumiu na linguagem política uma conotação claramente progressista e até mesmo de esquerda. O neoliberalismo busca utilizar a seu favor a aura da simpatia que envolve a ideia de “reforma’. É por isso que as medidas por ele propostas e implementadas são mistificadoramente apresentadas como “reformas”, isto é, como algo progressista em face do “estatismo”, que tanto em sua versão comunista como naquela socialdemocrata, seria agora inevitavelmente condenado à lixeira da história. Desta maneira, estamos diante da tentativa de modificar o significado da palavra “reforma”: o que antes da onda neoliberal queria dizer ampliação dos direitos, proteção social, controle e limitação do mercado, etc., significa agora cortes, restrições, supressão desses direitos e desse controle. Estamos diante de uma operação de mistificação ideológica que, infelizmente, tem sido em grande medida bem-sucedida”.

Na realidade, portanto, as medidas provisórias dão seguimento à contrarreforma da previdência social, em curso, desde a Emenda Constitucional nº 20 de 1998, em observância às diretrizes dos organismos financeiros internacionais, especialmente do Banco Mundial, por meio do documento “Envejecimiento sin crisis”, de 1994. Segundo o documento, as mudanças nos sistemas de previdência social deveriam propiciar: criação de poupança obrigatória, por meio de contribuições definidas e do regime de capitalização; poupanças voluntárias e redução da extrema pobreza por meio das pensões públicas, em outras palavras, os sistemas públicos de previdência social deveriam ser enxutos para dar espaço à expansão dos fundos de pensão (BANCO MUNDIAL, 1994).

As recomendações voltavam-se para favorecer a acumulação, em contexto de crise estrutural do capital. Desde então, estas diretrizes continuam sendo seguidas, a partir de duas grandes estratégias: limitação do acesso aos direitos viabilizados pela previdência pública e redução dos valores de benefícios. Em 1998, o Regime Geral da Previdência Social (RGPS) foi o mais mutilado pelas mudanças. Dentre outras medidas, as aposentadorias deixaram de ser por tempo de serviço para ser por tempo de contribuição; limitou-se o acesso às aposentadorias proporcionais e especiais; estabeleceu-se um teto nominal máximo para os valores de benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), na ocasião, R$ 1.200,00 – o que correspondia a dez salários mínimos 4; tentou-se vincular o tempo de contribuição da idade para fins de aposentadoria; como não foi possível, excluiu-se a fórmula de cálculo dos benefícios da Constituição, abrindo espaço para a criação do fator previdenciário, em 1999, que tenta cumprir essa função, disfarçadamente, até o momento.

Em 2003, no governo do presidente Lula, as diretrizes e estratégias foram as mesmas, porém, os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), destinados aos servidores públicos, foram os mais atingidos. Dentre as medidas, citam-se: o fim da aposentadoria integral para estes servidores; a vinculação do tempo de contribuição à idade para fins de aposentadoria; contribuição previdenciária para os servidores aposentados; instituiu-se a previdência complementar para estes servidores e a possibilidade de teto para aposentadoria.

Em abril de 2012, foi autorizada a criação da Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (Funpresp) que passou a funcionar em fevereiro de 2013. A Lei nº 12.618 de 30 de abril de 2012, além de autorizar a criação da fundação para gerir planos de benefícios para os servidores de cada um dos poderes, estabeleceu o teto de aposentadoria dos servidores públicos, no valor do teto dos valores dos benefícios do regime geral. Com isso, um dos propósitos pretendidos, em 1998, pelo governo Fernando Henrique e os seus aliados, representantes do capital, foi parcialmente alcançado: a uniformização dos direitos dos servidores públicos e demais trabalhadores cobertos pelo regime geral, tendo como referência os direitos mais diminutos.

As MP nº 664 e nº 665 de 30 dezembro de 2014 seguem a mesma direção e estratégias das medidas anteriores: favorecem o capital, limitam o acesso aos direitos viabilizados pelo sistema público e diminuem os valores dos benefícios, impondo prejuízos aos trabalhadores. Estas medidas alcançam tanto os servidores públicos quanto os trabalhadores empregados e seus dependentes econômicos, os desempregados e os pescadores artesanais cobertos pelo regime geral. Assim, não se pode falar em medidas isoladas; elas compõem a contrarreforma da previdência social, em curso desde 1998.

A MP no 664 alterou a legislação que trata do Plano de Benefícios da Previdência Social (Lei nº 8.213/91); da carreira de perícia médica (Lei nº 10.876/04); do Regime Jurídico Único (Lei nº 8.112/90) e da aposentadoria especial ao cooperado de cooperativa de trabalho ou de produção (Lei nº 10.666/03) trazendo, dentre outras, as seguintes mudanças:

Pensão por morte

Foi introduzida a exigência de dois anos de casamento ou união estável, exceto quando o óbito do segurado decorrer de acidente posterior ao casamento ou no início da união estável ou se o cônjuge, companheiro ou companheira for considerado incapaz e insuscetível de reabilitação para o exercício de atividade remunerada. Esta regra já está sendo cumprida desde 14 de janeiro deste ano. A pensão por morte era isenta de carência; a partir de 1º de março passaram a ser exigidos 24 meses da contribuição previdenciária, para acessá-la. Exceção para casos em que o segurado estiver em gozo de auxílio-doença ou de aposentadoria por invalidez, ou ainda quando ocorrer a morte por acidente do trabalho e doença profissional ou do trabalho. Deixa de ser vitalícia indiscriminadamente, e passa a ser somente para aqueles cônjuges cuja expectativa de sobrevida for igual ou menor que 35 anos, de acordo a tábua de mortalidade do IBGE5, atualmente, isso ocorre para quem tem 44 anos e mais, no momento do acesso ao beneficio. As pessoas mais jovens poderão ter o beneficio por um período que varia de 3 a 15 anos. O valor a ser recebido deixa de ser 100% do valor a que o segurado teria direito para aposentadoria no momento do óbito e passa a valer 50% desse valor, seguido de acréscimos de 10% por dependente, no limite de cinco. O benefício mínimo continua sendo de um salário mínimo. Para os trabalhadores do RGPS foi eliminada a possibilidade de conversão da parte do beneficio para outro dependente no caso da cessação de cotas individuais. Ressalvado o direito de opção, foi vedada a percepção cumulativa de pensão deixada por mais de um cônjuge, companheiro ou companheira, e de mais de duas pensões. Exclui-se o direito à pensão para o dependente condenado pela prática de crime doloso que tenha resultado na morte do segurado – regra válida desde 31 de dezembro de 2014. Estas mudanças também são válidas para os servidores públicos, regidos pela Lei nº 8.112 de 1990, exceto a reversão das cotas individuais cessadas por morte ou perda da qualidade de segurados em favor dos cobeneficiários que ainda poderá ocorrer, porém, para estes, foi eliminada a possibilidade de terem como dependente pessoa designada que vivesse sob sua dependência econômica até 21 anos ou, se inválido, enquanto durasse a invalidez.

Auxílio-doença

Até 28 de fevereiro de 2015 as empresas arcavam com os primeiros 15 dias de afastamento do trabalhador empregado e o restante era custeado pelo orçamento da seguridade social. O benefício tinha início a partir do décimo sexto dia e correspondia à média dos maiores salários de 80% do período contributivo , para os que ingressaram na previdência a partir de 29 de novembro de 1999.6 A partir de primeiro de março, o trabalhador empregado ficará afastado das atividades, custeado pelos empregadores por 30 dias e o beneficio terá inicio a partir do trigésimo primeiro dia ou a partir da data de entrada do requerimento, se entre o afastamento e a data de entrada do requerimento decorrerem mais de quarenta e cinco dias. As perícias médicas poderão ser feitas nas empresas que dispõem de serviço médico, desde que realizem convênio com o INSS. A Perícia médica do INSS será responsável pela supervisão desta atividade. O teto para o valor do auxílio-doença passou a ser equivalente à média dos últimos 12 salários de contribuição à Previdência, se não for alcançado o número de doze será a média dos salários de contribuição existentes. A perícia médica poderá ser feita nas empresas que dispõem de serviços médicos, por meio de convênios ou acordo de cooperação técnica e sob supervisão da Perícia Médica do INSS.

Auxílio-reclusão

De acordo com o art. 80 da lei 8.213/91 o auxílio reclusão é devido, nas mesmas condições da pensão por morte, aos dependentes de segurado recolhido a prisão que não receber remuneração da empresa nem estiver em gozo de auxílio-doença, de aposentadoria ou de abono de permanência em serviço. Dessa forma, passaram a ser exigidos dois anos de casamento ou união estável para que o cônjuge do preso tenha acesso ao auxílio, regra em vigor desde 14 de janeiro de 2015. Era isento de carência, mas passaram a ser exigidos 24 meses de contribuição. A renda mensal e a duração do beneficio seguem o mesmo critério das pensões, devendo ser observado ainda se o segurado permanece recluso em regime fechado, única condição que assegura aos dependentes direito ao beneficio. As duas últimas regras passaram a vigorar em 1º de março de 2015.

Aposentadoria por invalidez

Como o auxílio-doença, a aposentadoria por invalidez era devida ao segurado empregado a partir do décimo sexto dia do afastamento das atividades por invalidez. Desde 1º de março de 2015 passou a ser devida ao segurado empregado, a partir do trigésimo primeiro dia do afastamento da atividade ou a partir da data de entrada do requerimento, se entre o afastamento e a data de entrada do requerimento decorrerem mais de quarenta e cinco dias. O pagamento do salário integral dos 30 dias em que ficar afastado das atividades por invalidez será feito pela empresa, da mesma forma que a pericia médica, se houver na empresa serviço médico conveniado com o INSS.

Perícia Médica

O INSS, a seu critério e sob sua supervisão, poderá realizar perícias médicas por convênio ou acordo de cooperação técnica com empresas; e por termo de cooperação técnica firmado com órgãos e entidades públicos.
Já a MP nº 665 alterou a legislação que trata do seguro-desemprego e do abono salarial (Leis nº 7.998/90 e nº 8.900/94) e do seguro-defeso (Lei nº 10.779/03) e trouxe, dentre outras, as seguintes mudanças:

Abono salarial

Antes das mudanças, o benefício, no valor de um salário mínimo, era pago aos trabalhadores celetistas, com renda de até dois salários mínimos e que haviam trabalhado por pelo menos um mês com carteira assinada no ano anterior ao pagamento. A partir de 31 de dezembro de 2014 só terá direito ao benefício quem tiver trabalhado por pelo menos seis meses ininterruptos, com carteira assinada, no ano anterior ao pagamento; o valor do benefício passa a ser proporcional ao período trabalhado, variando de meio (para os que trabalharam seis meses) até um salário mínimo (para os que trabalharam doze meses).

Seguro-desemprego

Atualmente, o trabalhador demitido sem justa causa, após seis meses ou mais de trabalho na mesma empresa, tem direito ao benefício. De acordo com a MP 665, o acesso ao benefício ficará mais difícil. Na primeira solicitação, será preciso ter pelo menos 18 meses no emprego, nos últimos 24 meses; na segunda, 12 meses e, na terceira, seis meses. As parcelas também foram modificadas, de acordo com o tempo de emprego.

Seguro-defeso (seguro-desemprego para pescadores artesanais).

Atualmente o benefício é de um salário mínimo pago aos pescadores artesanais durante o período em que a pesca é proibida. É exigida pelo menos uma contribuição à Previdência e ter registro de pescador há um ano. Pode ser acumulado com outros benefícios assistenciais ou previdenciários. A partir de primeiro de abril será exigido pelo menos três anos de registro como pescador artesanal e a comprovação do exercício da atividade, exclusiva e ininterrupta e comercialização dos produtos por pelo menos um ano antes da data do início do defeso, além da inscrição no INSS como pescador artesanal e pagamento das contribuições previdenciárias. Será vedado acumular o benefício com outros de natureza previdenciária ou assistencial. O requerimento deixa de ser feito no Sistema Nacional de Emprego (SINE) e passará a ser feito no INSS.

3. Qual o significado e impacto das medidas?

Inicialmente, reafirma-se que as medidas atuais seguem a lógica das medidas ocorridas em anos anteriores, já comentadas brevemente. Com isso, confirma-se a tendência da previdência social enxuta para dar lugar à expansão da previdência privada (SILVA, 2012). Dificultou-se o acesso a direitos previdenciários existentes, além dos mesmos terem sido minimizados em valores mensais e tempo de duração. Milhões de trabalhadores e seus dependentes econômicos serão prejudicados.

Além disso, os argumentos utilizados e as medidas em si, ferem os princípios e a lógica da seguridade social instituída pela Constituição Federal de 1988, que pode ser caracterizada como uma expressão de um contrato social solidário para assegurar a proteção de todos, diante das intempéries do mercado e de situações que exijam compromissos familiares e outros que possibilitem maior expansão e desenvolvimento social dos indivíduos. O financiamento da seguridade social com base em fontes diversificadas, o princípio da equidade na participação do custeio do sistema e a existência do orçamento único da seguridade social estabelecidos pela Constituição Federal de 1988, em vigor, constantemente negados pelo governo, são essenciais para dar sustentação ao sistema que, ao contrário do que alegou o governo para justificar as medidas, não está “em crise” nem com a sua “sustentabilidade” comprometida.

Aqui, vale ressaltar que apesar das renúncias fiscais (como a desoneração da folha de pagamento), analisadas anteriormente, e da incidência da Desvinculação dos Recursos da União (DRU) sobre o orçamento da seguridade social, como tem sido divulgado pela ANFIP 7 e outros grupos de estudos e pesquisas e pesquisadores da área 8, a seguridade social tem sido superavitária na perspectiva desenha na CF de 1988. De acordo com a análise da seguridade social em 2013, realizada pela ANFIP9, naquele ano, de acordo com a entidade houve um saldo de R$ 76,2 bilhões no orçamento da seguridade social. Percebe-se que somente o corte do favorecimento a algumas empresas dos ramos que passaram a contribuir sobre o faturamento, e não sobre a folha de pagamento, seria capaz de cobrir os R$ 18 bilhões que o governo diz que quer economizar com as medidas.

No que se refere à pensão por morte, além dos argumentos recheados de preconceitos e julgamentos morais utilizados pelo governo (que devem ser rechaçados), ao dizer que as medidas visam a inibir os “casamentos oportunistas” com finalidade de onerar os cofres públicos, as medidas atingem o conjunto dos trabalhadores e favorecem o capital, devido às limitações de acesso, redução dos valores e do tempo de duração dos benefícios. Entre os mais prejudicados estão as mulheres. Isso porque, em primeiro lugar, de acordo com os dados do Ministério da Previdência Social, as mulheres são as principais beneficiárias da pensão por morte. Em 2013, elas eram 86,8% dos pensionistas por morte do RGPS (BRASIL, 2014c, p. 6). Em segundo lugar, porque se a ampla maioria dos casamentos e uniões estáveis são heterossexuais, os homens morrem mais cedo, as mulheres possuem melhores expectativas de sobrevida e, em 2012, a participação da mulheres no conjunto dos benefícios foi de 56,16% e destas 54,68% estavam até a faixa etária entre 40-44 anos (BRASIL, 2014d, p .7), pode-se estimar, conservadoramente, que no mínimo, 50% das mulheres pensionistas localizam-se até essa faixa etária, portanto, com sobrevida superior a 35 anos, o que não lhes permitirá pensão vitalícia, no máximo, o beneficio será mantido pelo período de 3 a 15 anos.

As mudanças na pensão por morte também alcançaram os servidores públicos, isso reforça a uniformização dos direitos entre os beneficiários do Regime Geral e dos Regimes Próprios de Previdência Social, por meio do rebaixamento de direitos e não da isonomia pelo direito mais abrangente, o que seria correto e adequado. Pois, é desejável uma previdência pública que contemple o conjunto dos trabalhadores e assegure-lhes direitos iguais, a partir de uma base aceitável socialmente, capaz de atender-lhes as necessidades pré-estabelecidas e propiciar-lhes a expansão como indivíduos sociais. Todavia, não é aceitável que isso aconteça pela restrição de direitos já conquistados, o nivelamento de direitos, por um nível abaixo do já existente para algumas categorias de trabalhadores é prejudicial a esta categoria e à sociabilidade como um todo.

No que se refere às medidas afetas ao auxílio-doença, os prejuízos são também enormes, além da redução dos valores dos benefícios com a novas regras, o fato dos 30 primeiros dias de afastamento das atividades serem cobertos pelas empresas e das mesmas poderem, inclusive, realizar as perícias médicas dos segurados, pode aguçar as pressões e o controle sobre os afastamentos dos trabalhadores, o que pode incidir em adoecimento e permanência em atividade, além do mascaramento dos adoecimentos por acidentes do trabalho, doenças ocupacionais e do trabalho, demissões e rotatividade no emprego. Assim, apesar de reação de algumas empresas, essas medidas poderão favorecê-las, em longo prazo, pelo maior controle sobre os afastamentos dos empregados. A mesma análise pode ser feita em relação às aposentadorias por invalidez.

Aqui vale registrar, ainda, dois aspectos. O primeiro é que tanto o auxílio-doença quanto as aposentadorias por invalidez terão datas de início retardadas, em pelo menos 15 dias, o que prejudica os trabalhadores. O segundo aspecto diz respeito à privatização da pericia médica que se constitui um grande malefício à previdência social pública e aos trabalhadores.

As medidas referentes ao auxílio-reclusão, muito semelhantes às medidas aplicadas às pensões, fragilizam mais ainda este benefício que tem sido objeto de ataques moralistas e preconceituosos. No que se refere às políticas sociais, cabe ao Estado assegurar a proteção aos cidadãos e cidadãs, por meio da aplicação do fundo público, sem julgamento moral sobre o código de conduta seguido por estes. Vale lembrar, que os dependentes dos segurados não podem “ser punidos” pela conduta do segurado de quem dependem economicamente. A prisão do segurado, por si, já constitui a aplicação da pena prevista para o ato infracional cometido, conforme previsto pelo Código penal para cada situação. As medidas protetivas do atendimento das necessidades básicas e manutenção do padrão de vida dos dependentes de presos, em regime fechado, não podem compor a tipificação de uma pena extensiva à família.

As alteração realizada pela MP nº 665 são tão prejudiciais aos trabalhadores quanto as da MP 664 analisadas anteriormente. Todas provocarão restrições de acesso dos trabalhadores aos benefícios existentes e devem ser analisadas levando-se em conta a situação do mercado de trabalho no país.

O abono salarial, que nos últimos anos expandiu-se, terá acesso inibido dada a ampliação do período de carência, de um para seis meses ininterruptos. A renda do benefício também cairá por ter-se tornado proporcional ao período trabalhado. Nisso, é lúcida a análise do Dieese, no documento “Considerações sobre as medidas provisórias nº 664 e nº 665 de 30 de dezembro de 2014” 10:

“Ao limitar o direito ao Abono Salarial aos trabalhadores que mantiveram vínculos formais por pelo menos seis meses e pagar o restante de forma proporcional, a nova regra reduz seu público alvo, excluindo cerca de 9,94 milhões de trabalhadores desse direito constitucional e pagando ao restante um valor inferior ao que é pago atualmente. Apenas os trabalhadores que se mantiveram no emprego pelo período dos 12 meses – o que corresponde a aproximadamente 35% do total daqueles que antes tinham esse direito – receberão o mesmo que anteriormente. Para o Governo, a economia será de R$ 8,45 bilhões, praticamente metade do gasto atual” (DIEESE, jan/2014, p 8-9).

As medidas referentes ao seguro-desemprego atingirão uma grande massa de trabalhadores, especialmente os mais jovens que buscam inserção em um mercado de trabalho em que o emprego tem sido extremamente rotativo. Em 2009, “de cada 16 contratos assinados de trabalho, 15 correspondiam a demissões no mesmo exercício” (ANFIP, jul. 2010, p. 5711). Essa tendência persistiu para os anos subsequentes, conforme apontam os dados da RAIS. Isso, com certeza, terá forte rebatimento no não acesso ao beneficio. Tomando-se como exemplo as projeções realizadas pelo Dieese, com base na RAIS, em 2013 havia um grande número de vínculos trabalhistas rompidos, sem justa causa: “12,5 milhões de vínculos. Desse total, 3,2 milhões (25,9%) não tinham direito ao benefício do seguro-desemprego, pois tinham menos que seis meses de emprego antes do rompimento registrado ao longo do ano de 2013” (Dieese, jan/2015, p. 5).

Considerando que a exigência para acesso ao primeiro pedido de seguro- desemprego passou para 18 meses de emprego, nos últimos 24 meses anteriores à demissão, utilizando-se os mesmos dados de 2013, como referência, tem-se que “o contingente de trabalhadores que não teriam direito ao benefício do seguro-desemprego aumentaria para 8,0 milhões, ou seja, 64,4% do total de desligados” (DIEESE, jan/2015, p.5.). Essa projeção revela o quanto esta medida poderá ser prejudicial a milhões de trabalhadores desempregados involuntariamente, em um contexto de crise estrutural do capital, em que o desemprego só tende a aumentar. Vale ressaltar que as regras também apontam para uma redução das parcelas que podem ser acessadas pelos trabalhadores ao longo dos anos, uma vez que as mesmas estão vinculadas a um tempo maior de permanência no emprego, o que é pouco provável em um contexto típico de instabilidade de emprego.

Quanto às medidas do seguro-defeso, a situação também é muito delicada. O governo justifica as medidas em decorrência da elevação dos gastos do FAT e também da incidência de fraudes em relação ao beneficio. No entanto, sabe-se que o número de pescadores artesanais é reduzido, estudo realizado em 2013, pelo Instituto da Pesca de São Paulo, indicou que, em 2011, foram registrados 993.445 pescadores em todo o país, sendo 99,2% oriundos da pesca artesanal 12. Segundo o mesmo estudo, em 2011, foram beneficiados pela política de seguro-defeso 619.861 pescadores, o que equivalia a 62,0% dos registrados no país. Portanto, do ponto de vista da quantidade, não se pode falar em número que comprometa a sustentabilidade do FAT. Este fundo, todavia, tem sofrido grande impacto, mas da incidência da DRU. Segundo o DIEESE, em 2013, a DRU retirou cerca de R$ 78,7 bilhões do FAT (DIEESE, jan/2015, p. 3). As fraudes devem ser combatidas pelo controle democrático e medidas de gestão e não pela restrição de direitos.

Chama a atenção que o conjunto das medidas atinge principalmente os trabalhadores de baixa renda (os pensionistas, desempregados, pescadores artesanais, e os que ganham até 2 salários mínimos e recebem abono salarial) e com menos capacidade de mobilização. O que revela a profunda contradição entre o discurso governamental de combate à extrema miséria e as medidas adotadas. Apesar disso, estão sendo percebidas reações sociais. Os empresários reagiram ao prazo de 30 dias para afastamento das atividades sob responsabilidade de custeio da empresa. Os trabalhadores, por meio das centrais sindicais, também manifestaram descontentamento, em nota elaborada conjuntamente criticando as medidas e exigindo sua revogação 13 Além disso, são noticiadas pelo menos quatro Ações Diretas de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal contestando as medidas. A primeira foi impetrada, no dia 06 de fevereiro, pela Confederação Brasileira de Aposentados e Pensionistas (COBAP) e o Partido Socialista dos Trabalhadores Unificados (PSTU), a ADI nº 5234/15 que pede liminar para suspender os efeitos da MP e, no mérito, a declaração de inconstitucionalidade. O partido e a confederação sustentam que a edição das MPs não cumpre o pressuposto de urgência e afrontam a proibição do retrocesso social. Na sequencia e na mesma linha argumentativa, a Força Sindical impetrou outra ação, a Confederação Nacional dos Trabalhadores Liberais Universitários Regulamentados (CNTU) é a responsável pela ADI nº 5238/15 e a ANFIP pela ADI 5246/15. Percebem-se mobilizações e incidências políticas junto aos parlamentares, manifestações isoladas de grupos específicos junto aos ministérios, como do Movimento de Mulheres Camponeses, ligadas à via campesina. Além disso, as manifestações do dia 15 de abril, organizadas pelas centrais sindicais, trouxeram em suas pautas a reivindicação da revogação das medidas, apesar disso, as mobilizações de massa, até o fechamento deste artigo, não foram capazes de fazer o governo recuar.

NOTAS

1 Conforme matéria publicada na Revista Carta Capital (07/03/2014) o superávit brasileiro é um dos cinco maiores do mundo (DRUMMOND, 2014).
2 Parte da análise aqui desenvolvida encontra-se em SALVADOR, Evilasio. Os impactos das renúncias tributárias no financiamento das políticas sociais no Brasil. Brasília: Inesc, fevereiro de 2015 (No prelo).
3 Informações disponíveis em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/web/stn/-/series-historicas>.
4 Atualmente o teto é de R$ 4.663,75, um pouco menos de seis salários mínimos.
5 A “Tábua Completa de Mortalidade – Ambos os Sexos” é publicada no primeiro dia útil do mês de dezembro de cada ano e já é utilizada para o cálculo do fator previdenciário.
6 Data de publicação da Lei nº 9.876, de 1999.
7 Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil.
8 Cf. GESST/UnB http://gesst.unb.br/index.php?option=com_content&view=frontpage ; GOPSS http://gopss-uerj.blogspot.com.br/
9 Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social – ANFIP. Análise da Seguridade social 2013. Brasília: ANFIP, set/2014. p. 72, 127 e 34, respectivamente.
10 Disponível em http://www.dieese.org.br/ acesso em 7 de março de 2014.
11 ANFIP. Analise da Seguridade Social em 2009. Brasília: Anfip, jul. 2010
12 Relatório disponível em http://ftp.sp.gov.br/ftppesca/serreltec_50.pdf acesso em 7 de março de 2015.
13 Cf. página eletrônica da Força Sindical, CSB, CTB, CUT, NCST e UGT

Referências

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