Ronaldo Coutinho Garcia (1)

Solicitaram-me comentários sobre qual deveria ser o conteúdo de uma política macroeconômica condizente com a promoção da agricultura familiar e um desenvolvimento rural sustentável. Tentarei fazê-lo de uma perspectiva que enfatiza o necessário. Isto por entender que um evento como o aqui em curso promete movimentos e posicionamentos convergentes, ampliadores das possibilidades de realização de políticas globais e setoriais mais coerentes com os propósitos de se construir um Brasil mais justo, democrático, sustentável e dinâmico.

Convencionalmente, integram a política macroeconômica as dimensões fiscal, tributária, monetária e cambial.

1. Política Fiscal

Desde junho de 2013 está claro que os brasileiros demandam mais Estado, da mesma forma como foi aqui defendido ao longo das exposições e dos debates. Mais Estado é necessário para que se tenha uma democracia cidadã, uma sociedade mais equitativa e uma economia mais condizente com as necessidades do nosso povo e as potencialidades do país.

Há duas décadas, parcela majoritária da população nacional não poderia ser considerada plenamente cidadã, pois lhe faltava renda suficiente para uma existência digna, o trabalho informal era dominante, o analfabetismo elevado, era grande o contingente sem acesso à saúde, à luz elétrica, ao saneamento, à moradia decente, à telefonia/internet entre tantas outras situações negadoras da cidadania.

O país conheceu muitos avanços nos últimos 12 anos no que refere à concepção e implantação de instrumentos de política que permitiram significativas melhorias na qualidade de vida de parcela expressiva do nosso povo pobre. No meio rural, muitos agricultores familiares passaram a dispor de crédito, de seguro, de acesso aos mercados institucionais, à agua e à energia, entre muitos outros instrumentos de promoção. Muitos trabalhadores rurais sem terra deixaram esta condição e, mediante assentamentos rurais, transformaram-se em agricultores familiares. (2)

Todavia, seja no rural ou no urbano ainda são muitos os submetidos a carências impeditivas da plena realização da cidadania. Estão a demandar, portanto, uma ponderável ampliação da capacidade estatal para ofertar, com plena cobertura, os serviços propiciadores de um estágio civilizatório superior. Trabalho e renda decentes; acesso à terra; previdência e assistência sociais; educação saúde e transporte de qualidade em todos os níveis; segurança pública, justiça, informação, cultura e lazer, e tudo o mais requerido para uma vida multidimensional plena, consciente, solidária e sustentável.

Para andarmos nessa direção, o aparato público haverá de se desdobrar cobrindo toda a nossa extensão geográfica e a grande diversidade socioeconômica e territorial. O poder público tem de se desconcentrar, saindo das capitais e sedes municipais e chegando aos indivíduos do povo pobre onde eles se encontrarem. Uma nova organização do setor público se impõe, novos e suficientes servidores terão de ser formados e espalhados, em condições de bem servirem, por todos os recantos povoados. Uma outra malha viária se imporá: hidrovias, rede de canais, barcos velozes, embarcações não convencionais para carga e passageiros, veículos anfíbios, ferrovias, balões dirigíveis, ultraleves, motociclos multiusos, etc. A energia será ofertada a partir de múltiplas fontes renováveis, preferencialmente gerada localmente. Um efetivo sistema público de assistência técnica e extensão rural será criado, assim como organizado um sistema público de pesquisa em agroecologia e tecnologia apropriada (e apropriável) ao agricultor familiar (novas universidades públicas interiorizadas, os institutos federais de educação ciência e tecnologia – IFET’s). Estas são apenas indicações ligeiras do que ainda falta fazer para que conheçamos um Desenvolvimento Rural Sustentado verdadeiro, que alcance (ou tenha a pretensão de) a totalidade dos que vivem da agricultura familiar, dos assentados da reforma agrária e dos demais trabalhadores rurais.

Não será uma política fiscal contracionista que possibilitará a realização das aspirações da massa do povo brasileiro, em particular da população rural que ainda convive com indicadores sociais muito inferiores aos encontrados nas cidades. Ao Estado caberá mobilizar os recursos fiscais (e os de outros atores interessados) para fazer frente à ampliação de despesas requeridas a transformar, democratizar e potencializar a vida rural. Que fique claro: cidadania exige recursos fiscais volumosos, aplicados na melhoria das condições de existência da população, a começar pelos que menos têm(3). Cidadania custa caro, mas é condição para a coesão social e para o desenvolvimento nacional.

2. Política Tributária

Construir uma sociedade mais democrática exige recursos fiscais aplicados eficiente, eficaz e equitativamente. Demanda, por isso, uma estrutura tributária igualmente eficiente, eficaz, progressiva e contemporânea às novas formas de riqueza financeirizada e globalizada.

Por estarmos discutindo o desenvolvimento rural sustentável (DRS), comecemos apontando o quão ridícula é a taxação sobre a grande propriedade rural. Para o nosso Fisco o latifúndio deixou de existir, pois a arrecadação com esse tributo é pífia, algo que nos envergonha perante os países mais igualitários. O fato de termos dos mais elevados Índice de Gini da propriedade da terra parece não gerar incômodos às lideranças políticas brasileiras(4).

Para suportar o aumento das despesas fiscais imprescindíveis ao aprofundamento da democracia e à construção do desenvolvimento nacional em bases equitativas e sustentáveis, as receitas tributárias terão de crescer. Nenhum país desenvolvimento chegou a essa condição sem implantar um sistema tributário inteligente, progressivo e que taxasse fortemente os grandes detentores da renda e da riqueza. A nossa sempre falada e nunca realizada Reforma Tributária tem que entrar na ordem do dia.

E tem que entrar em bloco e sob forte politização. Reforma fatiada é cosmética, não altera a relação pagador-recebedor e tende a ser discutida tecnocraticamente em um Congresso Nacional onde os interesses populares só têm vez quando empurrados pela movimentação social que ocupe as ruas. Politizar a reforma tributária é explicar didaticamente as razões de sua necessidade, é apontar quem vai perder com ela (os que sempre ganharam e que tudo têm) e os que vão ganhar (a massa não cidadã, carente de tudo ou quase, a quem o Brasil tanto deve, os pobres rurais e urbanos). Ganharão também todos os brasileiros ao passarem a viver em um país mais coeso, próspero, seguro e solidário.

A reforma tributária deve ter como princípio a equidade e como diretriz a progressividade. A ampliação de receita deve se originar do aumento das alíquotas sobre as altas rendas (inclusive do “trabalho para o capital”, os executivos de empresas de porte) (5), da taxação rigorosa das grandes heranças, da regulamentação alta do imposto sobre grandes fortunas, da imposição de alíquotas crescentes sobre os ganhos de capital das pessoas físicas. A riqueza imobiliária deve ser fonte expressiva de recolhimento, assim como as aplicações feitas por nacionais no exterior e os ganhos com transações financeiras. Os impostos indiretos sobre o consumo de bens e serviços, que penalizam mais a quem menos ganha, precisam encolher, sendo largamente compensados com o aumento da participação dos tributos sobre as altas rendas e a grande riqueza na receita tributária total. A Receita Federal do Brasil deve rever a legislação pertinente para fechar as inúmeras brechas para a elisão e a sonegação fiscais realizadas como “planejamento tributário” e se habilitar a lançar suas malhas sobre transformações contínuas por que passam as diversas formas de riqueza financeira.

Um contraste elementar ou uma imagem-objetivo animadora: os oito principais países da Europa central e do norte, detentores de elevado padrão de vida e com os maiores IDH, possuem na atualidade uma carga tributária média de 45% do PIB (variando de 40,6% na Alemanha a 49% na Dinamarca) (6). E eles já se acertaram com o passado (reformas agrárias e urbanas, proteção ao trabalho, educação de qualidade, etc.), implantaram suas respectivas infraestruturas econômicas e sociais, e dispõem de contingentes de servidores públicos relativamente muito maiores que o nosso. Pagam juros muito menores sobre a suas dívidas públicas.

Não temos alternativa: ou democratizamos todas as dimensões da vida nacional ou corremos o risco de vermos travar, ou mesmo retroceder, o nosso penoso processo civilizatório.

3. A Política Monetária e o Financiamento do DRS/Agricultura Familiar

Tal como as anteriores, o que se faz necessário a um DRS equitativo e célere é uma política monetária expansionista, implementada mediante uma bem manejada monetização da dívida pública (7), a redução progressiva da Taxa Selic, a oferta de crédito barato pelos bancos públicos (no que serão acompanhados pela banca privada).

É crucial serem concebidas modalidades de crédito que contemplem as especificidades da agricultura familiar: policultura e múltiplas atividades produtivas; ciclos culturais/vitais variados; a possibilidade de infraestrutura e bens de capital de propriedade coletiva; o adequado financiamento da indústria rural, entre outras necessidades.

É importante normatizar a concessão de financiamentos à agricultura familiar e aos empreendimentos promotores do DRS sob a perspectiva de que se trata de um complexo sinérgico e não de fazendas monocultoras como as que dominam o agronegócio. Conceber projetos de financiamento que contemplem o conjunto da (s) unidade (s) familiar (es) e não cada uma das atividades desenvolvidas em seus domínios é o distintivo requerido.

4. Política Cambial

Ao DRS e à agricultura familiar um câmbio alto (real desvalorizado) é bastante vantajoso, por não serem demandantes de insumos importados (seria forte distorção caso o fossem) e possuírem grande potencial para conquistar mercados externos, auferindo retornos elevados.
Todavia, a maior vantagem a ser obtida é pela ampliação do mercado interno. O câmbio atual, real valorizado, está comprometendo seriamente a indústria brasileira, eliminando fontes de demanda pelos produtos da agricultura familiar e de outros empreendimentos familiares rurais. Os empregos industriais bem remunerados estão sendo destruídos e transferidos para o exterior na forma de volumosas e crescentes importações, o que também reduz mercados e rentabilidade dos produtos (bens e serviços) da agricultura familiar. A nossa balança comercial está entrando em uma perigosa trajetória deficitária que pode atravancar, como muitas vezes aconteceu no passado, o desenvolvimento nacional.

Uma política cambial promotora de dinamismo interno, para o DRS, para a indústria e para os trabalhadores brasileiros, tem que deixar de ser um cômodo instrumento de combate à inflação e de atração de capitais especulativos que, em uma espiral ascendente, se tornam cada vez mais necessários ao equilíbrio das contas externas. Esta não é uma rota que interesse à nacionalidade. Ela é produtora de vulnerabilidades e pode comprometer o nosso futuro.

Câmbio alto é sinônimo de menos importações, mais exportações, mais empregos e mais renda para os brasileiros. Pode ser que integrantes das classes dominantes adquiram menos imóveis em Londres, Paris, Florença e em outras praças bem cotadas. A classe média terá mais dificuldades para viajar a Miami e voltar carregada com enormes malas de bugigangas. Mas esse é um preço desprezível a pagar e não vai matar ninguém, como matam as crises cambiais – “Inflação aleija, câmbio mata” – alertava de Mario Henrique Simonsen.

5. Complementações: uma política institucional audaciosa e a revitalização de planejamento governamental

Não é usual complementar a política macroeconômica como o aqui proposto, mas em se tratando de repensar as políticas de DRS faz-se necessário o acréscimo.
Primeiramente, há que ser destacado o uso do plural, políticas, ao se referir ao DRS. O mesmo se dá no tratamento da área social, se falando em políticas sociais e não em política social. Diferentemente, são formuladas, anunciadas ou debatidas a política econômica, a política energética, a política industrial, a política agrícola, a política de infraestrutura, entre outras a comporem o centro de interesses das classes dominantes. Estas são sempre no singular, únicas, não passíveis de discussão, a não ser por eles mesmos.
Creio que assim é feito para que não se afirmem, nas políticas social e de DRS, concepções fortes, densas, com possibilidades de se tornarem hegemônicas na sociedade. Esse jogo não pode ser aceito por aqueles que querem uma política social e uma política de DRS coesas, integradas, multissetoriais, completas o suficiente para atender a multidimensionalidade da problemática social e de desenvolvimento do mundo rural. Um esforço de configuração de uma política de DRS deve ser desencadeado para fazer frente à jogadas que não interessam e aumentar a viabilidade do Pacto pela Valorização do Rural e do Estatuto do Mundo Rural, como sugerido, respectivamente, por Arilson Favareto e Tânia Bacelar aqui nesse Seminário.

5.1 Por uma política institucional audaciosa

A institucionalidade estatal brasileira, as estruturas organizacionais e culturas institucionais dos poderes públicos (8) não foram concebidas para atender os interesses populares, para a todos incluir, para realizar a cidadania universal. Ao contrário, foram se formando para conter o povo, produzir a exclusão dos pobres, para não reconhecer e estender direitos à massa da população.

Nos últimos anos, mediante reorientações políticas que possibilitaram mudanças na margem, remendos político-administrativos, manejo criativo de instrumentos convencionais e a atuação dedicada de equipes técnico-burocráticas comprometidas, foi possível promover avanços significativos na redução das desigualdades sociais e na promoção da agricultura familiar. Mas é importante reconhecer que o feito foi conseguido remando-se contra a corrente, vencendo árduas resistências no interior do aparato estatal (executivos, legislativos e judiciários dos entes federados) e que por essa via não será alcançada a desejada universalização das coberturas em cada um dos instrumentos de política hoje existentes e dos que são necessários.

No item 1, Política Fiscal, foram antecipadas algumas inovações institucionais a demandarem financiamento adequado. Agora, sem atentar para as implicações fiscais, podem ser listadas outras tantas, ainda que muitas requeiram fontes apropriadas de recursos.

Lembremos, no entanto, que a Revolução Verde brasileira contou com a criação de uma rede de instituições que mudou radicalmente a face da agricultura empresarial, e o fez em uns 15 anos, do final da década de 60 a meados dos anos 80 do século passado. No período, foram concebidos e implantados o Sistema Nacional de Crédito Rural (crédito farto e altamente subsidiado para a adoção de novas tecnologias bio-químico-mecânicas), uma política tributária específica para a modernização agrícola (fartos e criativos incentivos fiscais), a Embrapa e a rede de empresas estaduais de pesquisa agropecuária, a Embrater e a rede de empresas estaduais de assistência técnica e extensão rural, a Petrofértil (subsidiária da Petrobras para a produção de fertilizantes), uma grande malha infraestrutural (estradas, eletrificação rural, silos e armazéns, irrigação, etc.). As universidades tiveram os seus currículos profundamente modificados para difundir a nova ideologia técnico-científica e formar os profissionais que viabilizassem levá-la a pratica. Todos os que pudessem cooperar se ajustavam impositivamente ao projeto e por isso foi possível tamanha transformação em tão pouco tempo.

A promoção do DRS e da agricultura familiar demandam um esforço assemelhado, com um conteúdo e um sentido transformador radicalmente distinto.

O sistema bancário não irá universalizar o acesso ao financiamento à agricultura familiar. Existem interesses, regras (Acordos de Basiléia I, II, III), preconceitos, cultura produtivista e de redução de riscos que deixarão de fora a parcela majoritária de agricultores familiares pobres. A democratização do crédito exige a disseminação de instituições não bancárias de financiamento (agências de fomento não submetidas às restrições e normas que regulam os bancos).

O sistema Embrapa não irá desenvolver a ciência e a tecnologia da equidade, da sustentabilidade, da emancipação camponesa. Existe a possibilidade de se organizar um novo esforço de desenvolvimento científico e tecnológico da agricultura tropical, voltado para a agroecologia e outros padrões produtivos que respeitem e promovam o ambiente, o modo de vida rural, a sócioeconomia da agricultura familiar, que propiciem a sua descommodiditização e o abandono da monocultura (9). Como apontado anteriormente, as universidades públicas e a rede de Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, com a articulação e organização devidas, podem cumprir esta missão.
Em vingando o proposto no parágrafo anterior, há que se pensar na montagem de um Sistema Nacional de Proteção da Agroecologia de forma a propiciar a imposição de limites físicos às fazendas transgênicas, contendo eventuais danos mediante a implantação de faixas de isolamento suficientes com vegetação nativa, o monitoramento intensivo, o estabelecimento de pesadas multas por contaminação para o financiamento de indenizações.

Os programas de compras públicas que beneficiam a agricultura familiar são insuficientes em instrumentos, recursos financeiros (PAA), modelo operacional e, consequentemente, em cobertura. Impõe-se a criação de uma Política Nacional de Compras Públicas capaz de suprir as deficiências hoje verificadas.
Para a viabilização do acima proposto é imperiosa a criação de um novo e contemporâneo sistema nacional público de assistência técnica e extensão rural, de natureza federativa e coordenado pela União. Em estreita interação com o novo sistema de pesquisa, acima vislumbrado, o lado extensão voltaria a ser valorizado, auxiliando na promoção do desenvolvimento rural em sua acepção mais ampla.

O proposto nesse item não pretende esgotar o que seria a nova institucionalidade para o DRS. Apenas aponta o sentido das ações que tenham o propósito de superar carências constatáveis.

5.2 Por uma revitalização do planejamento governamental

O planejamento governamental (10) está em processo de degradação há quase trinta anos. Não se produzem transformações de vulto, como o DRS, na base da improvisação, de ações descoordenadas, sem integração federativa e pactuação social continuada e legitimadora. A construção de uma imagem-objetivo que possibilite um caminhar convergente de todas as forças sociais interessadas não se faz sem democrática coordenação governamental (de todos os governos envolvidos). Caminhar em direção aos objetivos acordados exige condução fina e determinação férrea dos governos. Nada disso se faz sem planejamento estratégico público de elevada qualidade.

Retomar o planejamento governamental, na atualidade, implica em reconhecer que a realidade possui alta complexidade social, se move, em ambiente democrático, em ritmo acelerado e sob o domínio da incerteza. E que o esforço de tentar orientar o movimento para o objetivo de um DRS exige a superação das antigas concepções de planejamento, que lamentavelmente ainda vigoram. Deverão ser desenvolvidas teorias, métodos e técnicas de planejamento e governo que permitam operar com eficácia a implementação do DRS. Um conjugado esforço de capacitação haverá de ser efeito para habilitar um amplo contingente de servidores públicos no que de melhor tivermos elaborado em termos de planejamento estratégico público.

Evidenciam-se como objeto de desenvolvimento teórico-metodológico o planejamento territorializados, a compatibilização de múltiplos recortes espaciais adotados nas estratégias de execução setoriais, a programação integrada de ações multissetoriais, a gestão compartilhada das iniciativas referentes a cada território, entre outros tantos.
Existem competências dispersas há serem mobilizadas para vencer os desafios que se apresentam. Mobilizar, organizar e coordenar tais competências parece ser a tarefa imediata, a ser acordada entre os poderes públicos e os atores pertinentes para ser posta em prática sem demora. Eis um novo desafio.

6. Finalizando

O DRS e a promoção da agricultura familiar em novas e mais amplas bases tornam-se possíveis por termos muito avançados nos últimos tempos. Hoje há um razoável consenso entre os interessados e os defensores do DRS sobre o que fazer e o que não fazer. Ao se dar vazão organizada à energia transformadora que anima esse contingente, os governantes e dirigentes públicos serão impelidos a se moverem no rumo desejado. Estamos em um bom momento para acelerar o movimento.

* – Apresentado no Painel Final – Agricultura Familiar: repensando as políticas de desenvolvimento rural sustentável, do I Seminário Internacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e IX Fórum Internacional de Desenvolvimento Territorial. Fortaleza, 18 a 21 de Novembro de 2014.

Notas:

(1) – Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA, na DIEST. As posições aqui manifestadas são estritamente pessoais e não implicam em qualquer responsabilidade do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou da SAE/PR.

(2) – Mas milhões de agricultores familiares continuam sem acesso a tais instrumentos de promoção e centenas de milhares de famílias sem-terra padecem em acampamentos ou perambulam pelo espaço rural na luta pela sobrevivência.

(3) – Os que mais têm, os detentores da dívida pública brasileira, vão receber juros de R$ 121,8 bilhões em 2014, conforme o Plano Anual de Financiamento (PAF) da dívida pública, feito pelo Tesouro Nacional. (www.G1.com em 27.10.2014, acessado em 06.11.2014)

(4) – De acordo com o Censo Agropecuário de 2006 (IBGE) o Índice de Gini da estrutura fundiária era de 0,872, maior do que os dos anos de 1995 (0,857) e 1985 (0,856). A concentração fundiária aumenta no Brasil, apesar da existência formal de um programa governamental de reforma agrária há 50 anos.

(5) – Thomas Piketty em entrevista à Folha de São Paulo, 28.11.2014, afirmou: “A faixa mais alta de Imposto de Renda no Brasil é de 27,5%, inferior à menor dos Estados Unidos.”.

(6) – Index of Economic Freedom, 2012. www.heritagefoundation.com acessado em 30.10.2014.

(7) – Emitindo moeda para o pagamento de juros e recompra de títulos em poder do público. Afinal, os credores não possuem alternativas satisfatórias de investimento aqui ou no exterior.

(8) – Que se traduzem em normas formais ou não, procedimentos e ritos, instrumentos de ação, etc.

(9) – Historicamente, a força da agricultura familiar residiu no policultivo, na pluriatividade intra unidade e na independência do mercado quando ao fornecimento dos principais insumos.

(10) – Considera-se o planejamento estratégico público algo inerente e imprescindível ao processo de governar. E governar como o esforço de conduzir processos de transformação social rumo a objetivos legitimamente pactuados.